L’ANALYSE COMPARÉE DES POLITIQUES PUBLIQUES.
MÉTHODES ET PRINCIPES VÉCUS Par Emmanuel NÉGRIER
L’objectif de cet article est de rendre compte du lien qui s’opère au concret entre méthodes et théories de la comparaison. Il met celles-ci à l’épreuve du terrain, à partir de plusieurs récits de comparaison de politiques publiques qui ont associé méthodes quantitatives et qualitatives. Leur combinaison renvoie à des processus concrets dont la complexité est le plus souvent occultée dans la présentation des résultats. Entre l’épistémologie et les conclusions raisonnées, une part fait souvent défaut, celle de l’apprentissage de la comparaison, de ses incertitudes, doutes et
difficultés de tous ordres. Cette dimension du comparatisme, avec ses apories et opportunités, est pourtant cruciale pour l’analyse des objets “en train de se construire” que sont les politiques publiques. La nécessité d’un cadre méthodologique part de la distinction opérée par Charles Ragin, qui pose la plupart des questions que la pratique doit affronter. Ensuite, les différentes étapes de recherches sont présentées. Elles sont fondées sur plusieurs dimensions (internationale, intra-nationale)
du comparatisme. Les leçons tirées de l’expérience comparatiste nous conduiront enfin à mettre en évidence les stratégies de déplacement et de trahison qui, paradoxalement, unissent les objets, perceptions et méthode de l’analyse comparée.
Introduction
L’analyse comparative, et celle des politiques publiques qui ne déroge pas à la règle, est l’objet constant de critiques plus ou moins fondées, plus ou moins provocatrices, dont il est nécessaire d’évaluer la pertinence, avant d’examiner ses principes et méthodes au risque du terrain. De l’analyse comparée, on dit généralement qu’elle est victime de quatre soupçons.
Elle est souvent peu explicite sur la méthode, et pour cela offerte aux critiques tendant à révéler, derrière les justifications scientifiques, les réelles motivations touristiques (KNOEPFEL P. et LARRUE C., “Les politiques publiques comparées : tourisme intelligent ou vrai progrès ? Le cas des politiques comparées de l’environnement”, Politiques et management public, vol.2, n° 3, 1987.). Que ce tourisme fût plus intelligent qu’un autre2 n’atténue en rien la vigueur de l’accusation, et de l’offense généralement faite au principe d’une utilisation morale des deniers publics. Pour y faire face, les efforts de théorisation de ces dernières années ont permis d’asseoir le comparatisme sur trois finalités : comprendre le sens du politique
selon des contextes distincts, relativiser la vigueur des différences apparentes
entre systèmes et se libérer des tendances à l’ethnocentrisme 3.
Ensuite, son intérêt est conditionné par un préalable qui fait toujours débat : l’existence d’éléments globaux de convergence, soumis à hypothèses
sur les variations. La querelle porte, depuis longtemps, sur les conditions de
possibilité d’une approche universaliste de la comparaison 4, sur l’existence
même de la mondialisation et sur le fait que celle-ci soit avérée ou seulement
tendancielle. La controverse fait également rage quant au fait de savoir
si, une fois admise en principe, cette “convergence” contextuelle n’est
pas précisément anéantie par les effets de différenciation auxquels conduisent
les études empiriques. Ce hiatus explique le scepticisme à l’égard des
méthodes les plus quantitatives, en dépit d’un contexte de mondialisation,
donc de convergence croissante et prétendument objective entre pays 5. Il
justifie également la multiplication de conceptions intermédiaires de l’analyse
comparée, celle qui associe les ressources tirées d’approches quantitatives
et qualitatives, plutôt que de les opposer 6. La meilleure illustration en
est le développement de l’analyse quali-quantitative comparée (AQQC),
depuis le début des années 19807.
En troisième lieu, elle est constamment guettée par le syndrome Zanzibar
: “At Zanzibar, it is different”, disait Jack Hayward, fustigeant ainsi l’ensemble
de pratiques comparatives (les symptômes) qui, fondées sur l’hypothèse qu’il pouvait demeurer quelques différences entre Zanzibar et le Cotentin, concluaient sans trembler que, oui, décidément, il y avait de différences… So What ? En quoi est-ce intéressant ? Ici, l’effort a porté sur une certaine rationalisation des investissements comparatifs, en tentant de réduire l’incertitude des résultats par une maîtrise des écarts a priori. Le choix d’une nombre relativement limité de cas, compris dans un ensemble évitant une trop grande hétérogénéité (un groupe de pays d’une même aire
culturelle ou géopolitique, par exemple)8, a permis d’accréditer un
comparatisme stratégique, compatible avec la crise de l’universalisme.
2. SMITH A. : “L’analyse comparée des politiques publiques : une démarche pour dépasser le tourisme
intelligent ?”, Revue Internationale de Politique Comparée, vol.7, n° 1, 2000, pp.7-19.
3. BADIE B et HERMET G., La politique comparée, Paris, Armand Colin, 2001.
4. NISBET R., Social Change and History. Aspects of Western Theory of Development, New York,
Oxford University Press, 1969.
5. DOGAN M., “L’analyse quantitative en science politique : us et abus”, Revue Internationale de
Politique Comparée, Vol.1, n° 1, pp.37-60.
6. FORUM, “Une troisième voie entre approches qualitatives et quantitatives ?, Revue Internationale
de Politique Comparée, Vol.11, n° 1, 2004, pp. 117-153.
7. RIHOUX B. et DE MEUR G., L’analyse quali-quantitative comparée (AQQC-QCA), Louvain-la
Neuve, Academia Bruylant, 2002.
8. PETERS B.G., Comparative Politics – Theory and Methods, Hampshire, MacMillan Press, 1998.
Enfin, comme outil stratégique dans la recherche de légitimité ou de fonds
de recherche, le luxe de précisions présentées ex-ante dans le design scientifique
le dispute à la sensation de bricolage à l’arrivée. Pourquoi a-t-on si
souvent recours à cette notion de bricolage9 qui évoque immanquablement
une certaine absence de sérieux, pour la mise en oeuvre de protocoles qui
sont à la fois parmi les plus reconnus, légitimes, où l’esprit de rigueur le
dispute au coût (intellectuel, matériel) qu’ils entraînent ? La réponse n’est
pas ici propre à l’analyse comparée, dont les contours, en tant que secteur de
recherche, demeurent incertains. Aux termes de la démarche lindblomienne,
le bricolage peut être qualifié d’espace de liberté relative, celle que s’octroie
le chercheur au moment d’arbitrer entre ses instruments d’étude, les controverses théoriques et un terrain en construction permanente, comme le sont les politiques publiques. Dans l’analyse comparative, il résulte de la multiplicité des voies qu’empruntent les spécialistes pour réduire l’incertitude
intrinsèque de toute comparaison. Le bricolage, en analyse comparée, est
donc une stratégie de maximisation des ressources collectives ; une proposition
de combinaison, toujours discutable, entre outils, courants et terrains.
Le propos de cet article n’est pas d’approfondir encore, du point de vue
théorique, le lien entre méthodes et théories de la comparaison. Cette réflexion
bénéficie aujourd’hui d’un spectre assez large de courants pour qu’un
approfondissement épistémologique ne s’avère pas des plus nécessaires. En
revanche, le comparatisme nous semble parfois manquer de recul quant à
l’épreuve concrète que constitue la mise en oeuvre de ces protocoles singuliers
de recherche. Quelles sont les conditions de la “libération” que nous
évoquions plus haut ? Comment les approches quantitatives et qualitatives,
lorsqu’elles ne fusionnent pas, par principe, dès le départ, se combinentelles
au sein des collectifs de recherche ? Comment traiter la singularité,
empiriquement majeure, de la comparaison des politiques publiques : leur
caractère mouvant, “en train de se faire” ? Dans ces domaines, les publications
disponibles privilégient naturellement les résultats des recherches plus
que le décryptage des processus concrets. Entre l’épistémologie et les conclusions
raisonnées, une part fait souvent défaut, qui traite de l’apprentissage
de la comparaison, de ses incertitudes, doutes et difficultés de tous
ordres. C’est à cette dimension du comparatisme que nous consacrons ce
qui pourra apparaître comme un compte-rendu d’expériences, avec ses apories
et opportunités. La nécessité d’un cadre méthodologique, même si l’on
n’en fait pas un usage contraignant au fil de la recherche, sera explicitée
9. “The Science of Muddling-Through”, soit littéralement “savoir naviguer dans les embrouilles, théorisée deux fois, à vingt années d’intervalle, par Charles Lindblom (1959 et 1979), s’apparente nécessairement à cette illustration du bricolage. LINDBLOM Ch., “The Science of Muddling Through”, Public Administration Review, 19, 1959, pp. 79-83 ; LINDBLOM Ch., “Still Muddling, not yet Through”, Public Administration Review, 39, 1979, pp. 517-526.
dans la première partie. En dépit de son caractère désormais classique, la
distinction opérée par Charles Ragin nous semble conserver toute sa portée
heuristique. Surtout, elle pose la plupart des questions que la pratique doit
affronter.
Nous utiliserons ce premier cadrage pour retracer ensuite différentes étapes
de recherches, qui, fondées sur plusieurs acceptions (internationale, intranationale)
du comparatisme, ont expérimenté ces principes à l’épreuve du
terrain et des échanges entre collègues. Cette série de leçons reçues sur l’expérience
comparatiste nous conduira successivement à mettre en évidence
les stratégies de déplacement et de trahison qui, paradoxalement, unissent
les objets, perceptions et méthode de l’analyse comparée.
Du cadre méthodologique
Revenons sur le paradoxe mentionné juste avant : l’analyse comparée serait
à cheval entre rigueur extrême et bricolage intensif. Pourquoi ?
Il en va d’abord de l’analyse comparée comme de la contractualisation
des politiques publiques : on réalise souvent que les principales leçons portent
sur des résultats qui n’étaient pas recherchés au départ. Une démarche
d’analyse comparée peut donc bien reposer sur un socle extrêmement rigoureux
de principes et hypothèses opérationnelles, elle doit assumer le risque
structurel du désappointement et de la découverte en chemin.
En effet, la recherche ex-abrupto de variables repérées comme universelles
à partir d’un seul univers soumis à comparaison avec d’autres conduit,
s’il est maintenu intact, à l’échange impossible dont parlait Jean
Baudrillard10. Il en fut ainsi à l’occasion d’une recherche sur “Les régions,
acteurs politiques de l’intégration européenne”, coordonnée par le Mannheim
Zentrum für Europäische Sozialwissenshaft, et la Professeure Beate
Kohler-Koch en particulier. Par exemple, il fut difficile aux collègues français,
italiens et espagnols, de faire admettre la grande relativité du rôle des
syndicats ouvriers dans la mise en oeuvre des fonds structurels, que les interlocuteurs
allemands considéraient, eux, comme central. Dans le même sens,
que la gouvernance territoriale française impliquât nécessairement les piètres
représentants patronaux que sont les Chambres de Commerce, voilà une
hypothèse qu’il était difficile d’admettre sans résistance. Inversement, il fut
parfois ardu de plaider pour le matériau si disparate des entretiens, de longue
durée si possible, auprès d’acteurs, et seulement semi-directifs, alors
que la collecte des données semblait pouvoir se faire, outre-Rhin, par des
10. BAUDRILLARD J., L’échange impossible, Paris, Galilée, 1999.
contacts simples et des informations objectivement disponibles. Il y était
question de la nature des données pertinentes (qualitatives ou quantitatives),
mais aussi de la “culture nationale” en vigueur, chez les acteurs concernés, à
l’égard de la recherche. En Espagne, en particulier, le fait pour un agent
d’une administration (régionale, étatique) de s’offrir plus ou moins librement
à la pratique de l’entretien reste inhabituel. En l’occurrence, le bilan
de cette recherche conduit à préciser les voies de dépassement d’une double
frontière culturelle : celle des prénotions “embarquées” par un point de vue
national sur une question comparée ; celle des rapports entre recherche, étude
et action dans les différentes configurations nationales et sub-nationales. Ce
même bilan nous permettra ensuite d’identifier les bénéfices tirés d’une certaine
“hygiène de la trahison”.
La recherche comparée, lorsqu’elle est fructueuse, commence toujours
par l’examen serein des causes qui la rendent impossible. Ce n’est qu’après
seulement que peut s’engager une négociation sur les termes de la réduction
nécessaire11 de la complexité propre à chaque élément, qu’il s’agisse de comparer,
comme nous l’avons fait, des politiques nationales entre pays, des
politiques menées dans certaines unités territoriales appartenant à plusieurs
contextes nationaux, ou à un seul. Cette réduction peut s’opérer de deux
manières idéal-typiques12.
La première consiste à opter pour une méthode centrée sur les variables.
Logiquement, cette alternative conduit la recherche à intégrer un certain
volume d’informations quantitatives, à envisager l’investigation de manière
extensive, à partir d’hypothèses relativement fermées. Le mérite de cette
première voie est d’établir le partenariat de recherche sur des données vérifiables,
comme le sont les variables quantitatives. Mais l’excessive énergie
investie dans le recueil de ces données tend nécessairement à les considérer,
une fois obtenues, comme des trésors indiscutables. Or les conditions de
collecte, et le sens que ces données ont sur les différents espaces sociaux
influent nécessairement sur leur qualité. Donc le modèle hiérarchique s’avère,
le plus souvent, la seule voie pour éviter d’ouvrir la boîte de Pandore, et il se
traduit par la rigidification progressive des relations entre les hypothèses de
départ, les variables et les espaces de validation. On court alors le risque
d’une dérive “déductiviste” : la recherche ne fait qu’illustrer l’hypothèse
préalablement formulée, et toute information contre-intuitive est balayée de
l’édifice, ou renvoyée à un raffinement ultérieur, qui ne vient presque
11. VLASSOPOULOU Ch.-A., “Politiques publiques comparées. Pour une approche définitionnelle et
diachronique”, dans CURAPP, Les méthodes au concret. Démarches, formes de l’expérience et terrains
d’investigation en science politique, Paris, PUF, collection CURAPP, 2000, pp. 125-141 ; GIRAUD O.,
“La comparaison comme opération de réduction de la complexité. Le cas de la formation professionnelle”,
Revue Internationale de Politique Comparée, vol.11, n° 3, 2004, pp. 349-368.
12. RAGIN Ch., The Comparative Method. Moving beyond Qualitative and Quantitative Strategies,
Berkeley, University of California Press, 1987.
jamais. Symptomatiquement, Patrick Hassenteufel dénomme cette dérive :
“la comparaison ventriloque” pour témoigner du fait que la recherche parle
à la place du terrain, et ne laisse à ce dernier aucune marge créatrice13.
La seconde professe à l’endroit du terrain cet amour délaissé par le
réductionniste. On la dénomme “analyse centrée sur les études de cas”, en
lui donnant les qualités inverses de la précédente : démarche qualitative,
intensive et inductive14. Dans cette perspective, la stratégie consiste à envisager
les cas comme “des configurations chargées de sens, mais complexes,
d’événements et de structures, et traite chacun de manière singulière, chaque
entité étant sélectionnée à dessein et non comme des observations homogènes
choisies aléatoirement parmi un ensemble de sélections également
plausibles”15. Naturellement, cette seconde version implique un autre type
de coût à la recherche. Non plus lié, comme précédemment à la collecte
d’une information standardisée ex-ante, ce coût est celui de la familiarité
nécessaire avec le terrain, et des périls qui jalonnent la décomposition des
cas, ensuite, afin de les comparer. Le tableau suivant récapitule les différences
entre ces deux démarches.
Tableau n° 1 : Stratégies de recherche centrée sur les cas
et centrée sur les variables
Stratégie centrée sur les cas Stratégie centrée sur les variables
Les cas
Entités singulières Observation des variables
Petit nombre de cas Grand nombre de cas
Examen intensif et intégratif Analyse extensive des variations
La causalité
Causalité à conjonctions multiples Causalité uniforme
Causalité historique ou génétique Causalité structurelle
Ordre chronologique étudié directement Analyse statique / temporalité inférée
Relations invariantes Relations probabilistes
13. HASSENTEUFEL P., “Deux ou trois choses que je sais d’elle. Remarques à propos d’expériences
de comparaisons européennes”, in CURAPP, Les méthodes au concret. Démarches, formes de l’expérience
et terrains d’investigation en science politique, Paris, PUF, collection CURAPP, 2000, pp. 107-
108.
14. DE MAILLARD J. et SMITH A., “Pratiques institutionnalisées ou politiques publiques ? Les enjeux
méthodologiques d’une comparaison intersectorielle européenne”, communication au colloque de
la Revue Internationale de Politique Comparée, Faire de la politique comparée au XXIème siècle, Bordeaux,
IEP, 2002.
15. RAGIN Ch., “Comparaison, analyse qualitative et formalisation”, Revue Internationale de Politique
Comparée, vol.3, n° 2, 1996.
L’analyse comparée des politiques publiques. Méthodes et principes vécus 509
L’explication
Intégrative Analytique
Explications interprétatives Explications parcimonieuses
Historiquement spécifique Universelle / nomothétique
Les objectifs
Connaissance des cas Connaissance théoriquement pertinente
Compréhension de la diversité Explication des variations
Utiliser / appliquer / faire progresser Tester/ juger des théories
des théories
Source : tiré de Ragin Ch., “Comparaison, analyse qualitative et formalisation”, Revue Internationale de
Politique Comparée, vol. 3, n° 2, 1996, p. 387
La mise en oeuvre de recherches comparées prend donc des accents très
différents selon que l’on se trouve dans l’un ou l’autre de ces deux cas de
figure. Naturellement, aucune n’est réellement exclusive de l’autre. Sauf à
rester totalement insensible à la chair et à l’espace de validation que constitue
le terrain, l’amateur de variables va souhaiter faire quelque ponction
concrète au moment d’élaborer sa grille, et résistera difficilement, même si
cela lui coûte, à la validation empirique de ses lois, sous la forme de restitution.
Parallèlement, l’amateur de rapports étroits avec ses cas ne peut faire
autrement que de globaliser la connaissance qu’il s’apprête à acquérir, ne
serait-ce que parce qu’il est généralement lettré, et inscrit sa recherche dans
un savoir préexistant. Et d’ailleurs, dès lors que nos deux comparatistes travaillent
sur le même objet, leur confrontation dans le cadre du débat académique
peut assurer les conditions minimales d’un échange et d’une
hybridation des perspectives.
C’est la question des modes de conciliation entre les deux trajectoires de
recherche qui, dans les termes mêmes de Charles Ragin, est depuis longtemps
au coeur des débats de l’analyse comparée16. Todd Landmann17 propose
ainsi une voie intermédiaire utile, en indiquant qu’une recherche fondée
sur des cas peut s’émanciper des configurations qui leur donnent vie en en
extrayant, par touches successives, des lois plus générales. La démarche
consiste à recourir à une théorisation de ces cas sur un nombre limité d’éléments,
qui permettent, par une autre voie, d’approcher la notion de variable.
On sent tout l’intérêt dialectique de cette vision du comparatisme, où le
terrain fait émerger, d’abord de façon empirique et fragmentée, des inférences
dont on évalue la transposabilité à d’autres contextes. Néanmoins,
16. BLONDEL J., “Plaidoyer pour une conception oecuménique de l’analyse comparée”, Revue Internationale
de Politique Comparée, vol.1, n° 1, pp. 5-18.
17. LANDMANN T., Issues and Methods in Comparative Politics, London, Rouledge, 2000.
510 Emmanuel NÉGRIER
l’oecuménisme actuellement en vogue n’implique ni que cette voie moyenne
soit désormais dominante, ni qu’elle soit, à l’épreuve du terrain, facile à
mettre en oeuvre. Nous demeurons face à deux logiques distinctes, dont la
chance nous a été donnée d’éprouver les intérêts et difficultés propres. Notre
manière de procéder s’est généralement inscrite sur une perspective intermédiaire
entre ces deux façons d’envisager la recherche comparée. Comme
y incitent des souvenirs qui ne se limitent pas aux aboutissants de ces démarches,
mais aussi à leurs tenants, aux hésitations initiales, et aux transformations
diverses que chaque protocole a subi, nous allons présenter quelques
recherches qui témoignent de deux dimensions des relations du chercheur à
son objet, à son terrain, à son environnement académique. La première fonde
une éthique du déplacement ; la seconde une hygiène de la trahison.
Éthique du déplacement
Il ne s’agit pas ici, ou si peu, de défendre l’ouverture à l’autre et la sensation
de privilège que procure au comparatiste le déplacement physique dans un
pays étranger. Le déplacement dont il est question concerne essentiellement
le fait d’assumer la transformation de l’objet saisi par la dynamique de comparaison.
Cette transformation s’opère au niveau des concepts utilisés ainsi
qu’à celui des objets empiriques les plus pertinents pour parvenir à un échange
fructueux de recherche entre collègues ne partageant pas forcément, au départ,
les mêmes préoccupations. C’est ainsi que notre itinéraire peut être
explicité à propos de deux programmes de recherche : l’analyse comparée
des politiques publiques de télécommunication en Europe ; l’analyse comparée
des politiques culturelles en Europe du Sud.
L’analyse comparée des politiques de télécommunication
en Europe du Sud
Initialement, cette recherche correspond à l’aire culturelle d’investigations
définie par un projet de recherche du CNRS et le Commissariat Général du
Plan. Dans cette perspective ont été poursuivies et achevées un certain nombre
d’enquêtes et recherches, menées de 1991 à 1996. La démarche consistait
principalement à analyser : les différentes origines historiques,
sociologiques et politiques des services publics de télécommunication ; leurs
modalités de transformation spécifiques dans un univers marqué par de profonds
bouleversements technologiques, réglementaires et politiques ; le statut
particulier de l’intervention publique dans ces changements ; la dimension
territoriale de ces évolutions, à travers un travail comparatif particulier prenant
pour base l’échelon régional de ces politiques publiques.
L’analyse comparée des politiques publiques. Méthodes et principes vécus 511
Cette recherche a été l’occasion de constituer un réseau de chercheurs et
de praticiens, notamment rassemblés à Barcelone en 1992, lors d’un séminaire
international portant sur cette problématique. Vis-à-vis des premières
configurations de partenariat avec les chercheurs barcelonais impliqués dans
le réseau, nous avons dû recomposer en grande partie celui-ci, en fonction
d’une correspondance de thématique plus claire du côté de l’Université Polytechnique
de Catalogne, à Barcelone, des instituts RESEAU et MAKNOMEDIA
de Milan et ASTER, de Bologne. La diversité des disciplines
convoquées (économistes, spécialistes de la gestion publique, consultants,
sociologues et politistes) rendait difficile le partage spontané des mêmes
références. C’est à cette première négociation que les échanges initiaux ont
été consacrés. La prise en compte des notions respectivement centrales chez
les uns et les autres a conduit, pour les économistes, gestionnaires et consultants,
à prendre en compte la dimension sociologique et politique des enjeux
d’analyse. Elle a réciproquement conduit les politistes et sociologues à intégrer
la culture du management et les modes d’appréciation des limites, financières
et économiques, de l’intervention publique, et d’examen, au besoin
critique, des notions d’efficacité et d’efficience.
Ainsi définie, l’analyse comparée visait à examiner un secteur à la lumière
des relations qu’il entretenait avec les transformations plus globales
de l’action publique.
On peut dire de cette première phase de recherche, qui s’est déroulée sur
une période de trois ans, qu’elle a servi à constituer une matrice intellectuelle
relativement cohérente, à construire un réseau de partenariat international
dont les nécessités d’ajustement furent permanentes. Elle a enfin permis
de consolider une équipe à la fois spécialisée sur un secteur, et ouverte aux
problématiques de transformation de l’action publique et d’analyse sud-européenne
comparée. Mais elle n’a pas permis de réduire totalement l’hétérogénéité
des perceptions disciplinaires et nationales de l’objet de recherche.
Chacun, partageant un temps et jusqu’à un certain point les références des
autres, est demeuré aussi contraint par son propre appareillage théorique.
Pour les français, le meilleur exemple est celui du destin de la notion de
“service public”, à laquelle les rattachaient toute une histoire, et qui n’avait
(découverte naïve, avec le recul, mais également fondatrice) pas du tout la
même portée sitôt franchis les Alpes, les Pyrénées ou le Rhin. L’opposition
entre services d’intérêt général (dénomination européenne en vigueur à l’époque)
et service public faisait rage en France. Elle n’avait pas le même sens
ni la même intensité ailleurs. Elle a donc conduit les Français à une sorte de
schizophrénie contrôlée : alimenter le débat sur les services d’intérêt général
(à l’échelle européenne) avec quelques ingrédients d’une tradition française
particulière et informer le socle historique du service public de sa
difficulté à “évoquer” d’autres contextes, à l’heure européenne. Cette diffi512
Emmanuel NÉGRIER
culté, on le sait, n’est pas propre à la recherche. Elle fût même au coeur de
certains débats politiques et citoyens à l’occasion du référendum sur le traité
constitutionnel européen, en mai 2005 en France.
La matrice s’est également transformée en fonction des multiples pistes
que la recherche empirique, une fois réalisée, permettait de suivre.
Trois protocoles d’étude et de recherche sont nés de cette dynamique de
groupe, et mêlent des logiques d’investigation classique, des démarches
d’étude ou de prospective. Chacune d’entre elles occasionna des déplacements
de perspective, tout en conservant l’objectif de comparaison : l’analyse
des relations entre télécommunications et des politiques publiques visant
une recomposition territoriale et politique. Il s’agit d’une recherche consacrée
à analyser les rapports entre une politique de développement de réseaux
de villes et les politiques publiques de télécommunication ; l’intégration
du secteur des télécommunications dans les perspectives d’aménagement
du territoire à moyen terme. Il s’agit d’une recherche prospective, consistant
à analyser, sur une douzaine de terrains différents, les modèles d’intégration
télécommunication-territoire dans le cas de politiques de villes, de
départements, de zones d’activité, de régions ; l’analyse des rapports entre
les recompositions territoriales des organisations de télécommunication et
le développement de processus de contractualisation des politiques urbaines.
L’analyse du cas des télécommunications est conduite selon une perspective
comparée (Espagne-France-Italie). Elle est ici un des volets d’une
recherche où la comparaison cesse d’être uniquement ciblée sur des pays,
mais aussi, entre ces différents pays, sur plusieurs secteurs (environnement,
développement local, politiques universitaires, politiques urbaines).
L’accumulation de travaux sur ce thème nous a conduit à déplacer une
dernière fois le regard comparatif, en nous attelant à une analyse critique
des conceptions généralement partagées, dans le secteur tout du moins, à
propos du processus de communautarisation des politiques de télécommunication,
et de ses dynamiques particulières en Europe du Sud. Ces dernières
étaient fréquemment perçues sous l’angle du stigmate : retard, politisation
et relation de cause à effet entre les deux18. L’analyse critique de ces variables
était fondée sur plusieurs séries d’études de terrain. L’approche par
l’étude de cas fonctionnait donc ici comme instance de validation-réfutation
d’une approche par les variables. Mais elle reposa aussi, in fine, sur la mise
en évidence de variables nouvelles, de nature qualitative, qui n’étaient et ne
pouvaient pas être prises en compte dans le prêt à penser communautaire
dont la consolidation était en cours. Les incohérences du discours sur le
retard, parce qu’il faisait l’impasse sur la nature fondamentalement relative
18. ALLIES P., “Une anthropologie politique de l’Europe du Sud est-elle possible ?”, Pôle Sud, n° 5,
1996, pp. 4-21.
L’analyse comparée des politiques publiques. Méthodes et principes vécus 513
ou cognitive de cette notion, nous incitèrent à revisiter les processus à partir
desquels le retard “devient” un problème d’action publique, et la manière
dont il est défini pour l’être. Les incohérences de la notion de politisation se
fondaient sur un double paradoxe. D’une part, Il n’était pas évident qu’elle
soit moins prégnante au nord qu’au sud, comme le montrait la dimension
fortement idéologique de la politique de libéralisation britannique sous le
gouvernement Thatcher19, ou encore la découverte de “liens occultes”entre
grandes firmes industrielles, opérateurs et partis politiques en France. D’autre
part, la mise en exergue de la politisation sudiste des secteurs de télécommunication,
qui expliquait en partie la persistance de formes institutionnelles
fragmentées, était contradictoire avec le fait que les partis politiques
n’étaient dotés d’aucune influence réelle sur les programmes d’action visant
ces secteurs20. Comment dès lors travailler sur une réalité à la fois omniprésente
et aussi fuyante ? En faisant le détour par une autre littérature, et
d’autres manières d’analyser les rapports État-société qu’actualisent, à leur
manière, les politiques publiques21. L’hypothèse “patrimoniale”, forgée et
discutée par des spécialistes des analyses comparées sud-européennes22, a
alors servi pour expliciter la double tendance à l’“occupation politique” des
appareils publics de télécommunication et à la délégation professionnelle
auprès d’un groupe dirigeant soigneusement tenu à l’écart de toute influence
politique directe. La notion d’échange politique permit enfin de faire le lien
entre ces deux réalités contradictoires23.
Si l’on voit se vérifier, au travers de ce parcours, les bénéfices de l’analyse
comparée (relativisation, libération, compréhension), ce n’est qu’au prix
d’une évolution parfois chaotique des relations entre les outils (analyse par
variable, comparaisons organisationnelles, études de cas territorialisées), les
processus de recherche (étude finalisée, prospective, recherche plus classique),
les terrains et les différents partenaires qui avaient vocation à les incarner,
dans leur nationalisme disciplinaire. L’approfondissement des leçons
de cas, qui suppose un partage en plusieurs étapes des résultats, provisoires,
19. JOBERT B. et THERET B., (dir.), Le tournant néolibéral en Europe, Paris, L’Harmattan, Logiques
politiques, 1994.
20. DORMAGEN J.Y., Les administrations parallèles dans la configuration étatique italienne (1912-
1956), Thèse de doctorat en science politique, Paris, Université de Paris-I, 2000.
21. MULLER P., Les politiques publiques, Paris, PUF, Que sais-je ?, 2000.
22. ESPING-ANDERSEN G., (dir.), Welfare States in Transition. National Adaptation in Global Economies,
London, Sage, 1996 ; FERRERA M., “The Southern Model of Welfare in Social Europe”, Journal
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Parties and Democratic Consolidation in Southern Europe”, in GUNTHER R., DIAMANDOUROS
P.N., PUHLE H.J., (dir.), The Politics of Democratic Consolidation, Baltimore, The Johns Hopkins
University Press, 1995.
23. NEGRIER E., “Public Policy, Organized Interests and Patrimonialism in Southern Europe : the case
of Telecommunication”, in South European Society and Politics, vol.2, n° 1, 1997, pp. 36-65.
514 Emmanuel NÉGRIER
de la recherche, implique pour chacun un déplacement, en partie imprévisible,
vis-à-vis des postures initiales. Ici, et comme l’affirme Todd Landmann,
les concepts occupent une fonction de médiation intellectuelle (entre chercheurs)
et empirique (entre terrains, outils et courants). Cette médiation n’est
pas neutre. Elle implique au contraire des choix, l’abandon de pistes dont
l’intérêt est, collectivement, considéré comme mineur, ou dont la faisabilité
reste (faute de données, d’expertise ou d’appétit) sujette à caution.
L’analyse comparée des politiques culturelles en Europe du Sud
Établir les bases d’une analyse comparée des politiques culturelles en Europe
: telle était (et demeure) l’ambition de cette recherche, dirigée à l’origine
en collaboration avec Vincent Dubois24. Elle consistait au départ à
réfléchir sur les fondements et les modalités de l’action publique dans un
domaine soumis à autant d’enthousiasme que de remises en question à
l’échelle de l’Europe et du monde. Les situations des différents pays européens
témoignent en effet d’une grande diversité. Prendre la mesure de cette
diversité mais aussi identifier les tendances communes est de plus rendu
particulièrement nécessaire à un moment où émergent timidement des politiques
culturelles communautaires.
Pourtant, mener à bien une comparaison qui soit à la fois fondée empiriquement
et théoriquement et pertinente d’un point de vue méthodologique
n’a rien d’évident en ce domaine. Ainsi, en France, l’idée selon laquelle
l’existence même de politiques culturelles serait une spécificité nationale
emporte généralement l’adhésion, ôtant par là même tout objet à une analyse
comparée. À cette idée d’une spécificité française irréductible correspond
la tendance à la juxtaposition de monographies nationales, faisant
comme si on pouvait d’emblée mettre en équivalence des politiques qui
revêtent des formes, des sens et des logiques hétérogènes. C’est le syndrome
de la comparaison “Canada Dry”25, où les perspectives nationales de chacun
des collègues éventuellement convoqués à la rédaction de son chapitre ne
font l’objet d’aucun travail de formulation collective et d’interrogation
partagée.
Pour conjurer ce double avatar, en dehors de l’indispensable rencontre
sous la forme de séminaire, la comparaison proposée porta dès le départ sur
les processus de production des politiques culturelles dans les différents pays.
On s’intéressa en particulier à la manière dont la culture fut découpée comme
secteur d’intervention publique, en mettant en évidence les logiques histori-
24. DUBOIS V. et NÉGRIER E., Les politiques culturelles en Europe du Sud, Pôle Sud, n° 10, 1999.
25. HASSENTEUFEL, op. cit., 2000, p.107.
L’analyse comparée des politiques publiques. Méthodes et principes vécus 515
ques qui, dans chaque pays, ont présidé à l’élaboration du domaine, des
principes et des modalités de la politique culturelle. À ce titre, le partage, en
amont des projets de recherche, des trajectoires historiques est l’une des
manières les plus efficaces de contrôler l’hétérogénéité des perceptions et
concepts et modes d’analyse.
Comment, dans différentes configurations, des objets et des pratiques
d’intervention sont-ils réunis ? De quelle manière sont produits les principes
qui font tenir ensemble des éléments qui, en d’autres lieux ou en d’autres
temps, sont considérés séparément ? Sous quelles formes institutionnelles
ces catégories sont-elles objectivées ? Telles sont les questions qui servirent
de base à une réflexion commune, l’analyse comparée contribuant alors à
restituer l’ancrage historique et social des différentes formes du traitement
public de la culture.
Ces questions furent posées à partir du cas des pays d’Europe du sud.
Plutôt que de postuler a priori l’homogénéité, la spécificité ou l’exemplarité
de ces pays, on chercha à mettre en évidence les configurations socio-historiques
particulières qui éclairent les conditions différenciées de l’institutionnalisation
des politiques culturelles. L’une des hypothèses soumises à la
réflexion collective fut que les histoires nationales marquées par des régimes
autoritaires ayant instrumenté la culture à des fins directement politiques
ont d’importantes conséquences sur les conditions d’institutionnalisation
d’une politique publique de la culture. Parmi les autres pistes à suivre, on
prévoyait également de réfléchir sur ce que les politiques culturelles nationales
doivent aux places différentes qu’occupent les intellectuels dans les
champs politico-administratifs nationaux ou encore aux investissements
culturels différenciés des partis de gauche.
Là encore, la mise en oeuvre du programme comparé impliquait une série
de déplacement de perspective. À des variables globales de nature plus volontiers
qualitatives, on fut amené à envisager le rôle de variables bien plus
matérielles a priori, mais dessinant les contours d’une perception différentielle
des politiques culturelles. Il en fut ainsi pour le rôle que jouait le patrimoine,
d’abord considéré sous l’angle de son poids économique dans les
budgets publics, et ensuite considéré sous l’angle politique du lien qu’il permettait
de faire entre société et religion en Europe du sud, d’une part, et
entre religion et formes d’institutionnalisation des partis politiques26. Cette
dernière dimension est encore en cours de réflexion.
Par ailleurs, à une analyse centrée sur des variables nationales il a bien
fallu se rendre à l’évidence d’une double nécessité d’associer la variable
26. SAPELLI G., L’Europa del Sud dopo il 1945. Tradizione e modernità in Portogallo, Spagna, Grecia
e Turchia, Rubettino, Soveria Mannelli, 1996.
516 Emmanuel NÉGRIER
territoriale. D’une part, la “décentralisation culturelle” faisait partie des dimensions
cruciales de la mise en oeuvre de ces politiques, le niveau national
étant sujet à de plus profondes variations dans l’organisation de ces politiques
publiques. D’autre part, la comparaison fondée plus spécifiquement
sur des cas “régionaux” démontrait tout l’intérêt d’un usage asymétrique du
comparatisme, par exemple entre la trajectoire des politiques publiques françaises
et celle des politiques culturelles en Catalogne27.
Enfin, à un regard centré sur les convergences et divergences propres à
l’aire culturelle sélectionnée (l’Europe du Sud) s’imposa très vite une extrapolation
de la recherche vers des “modèles nationaux” soumis à des tensions
qui n’étaient pas seulement endogènes, mais qui s’expliquaient aussi
dans le concert européen. L’Europe du Sud des politiques culturelles s’avéra
ainsi le creuset, non d’un modèle singulier et inédit, mais d’une pluralité de
modèles dont l’importation était à la fois complémentaire et problématique
: modèle anglo-saxon de l’agence et des financements de la culture par
les loteries, modèle français de l’institutionnalisation d’un ministère et du
recours à des politiques réglementaires singulières (prix fixe du Livre, aide
au cinéma…), modèle allemand de la fédéralisation des compétences28.
La restitution synthétique de ces deux programmes de recherche incite
donc à mettre en évidence une éthique du déplacement. De quoi s’agit-il ?
On peut en mentionner trois aspects.
Le premier est motivé par la construction progressive de l’objet dans
l’analyse comparée. Il n’est pas vrai que celui-ci soit en mesure de résister
aux multiples assauts que lui infligent et le développement lui-même du
programme empirique, et la logique même de la discussion entre partenaires
de la recherche. Assumer ces transformations, ces déplacements de perspective,
constitue donc la première raison de cette éthique. Ces transformations
sont à la fois cognitives, stratégiques et méthodologiques.
Le deuxième aspect est celui qui parcourt, en l’occurrence, le spectre
large, et parfois considéré comme scientifiquement contradictoire, entre l’activité
de recherche et les activités d’étude et d’expertise. Au soupçon qu’alimente
le jeu sur ces différents tableaux, nous opposons la complémentarité
des perspectives. La confrontation à plusieurs formes de demandes tient
compte de la diversité des relations, historiquement construites, entre les
univers de l’action et de la recherche. À tout le moins, le déplacement fréquent
d’un horizon à l’autre peut-être considéré comme l’un des privilèges
de la fonction de chercheur, et comme l’un des bénéfices de l’apprentissage
de cette diversité.
27. NÉGRIER E., “Las Políticas culturales en Francia y España. Una aproximación nacional y local
comparada”, Série des Working Papers de l’ICPS, n° 226, Barcelone, 2003.
28. LACOMBE R., Le spectacle vivant en Europe. Modèles d’organisation et politiques de soutien,
Paris, Documentation Française, 2004.
L’analyse comparée des politiques publiques. Méthodes et principes vécus 517
Le troisième aspect concerne enfin l’aller-retour entre les deux paradigmes
de la recherche comparée énoncés plus haut : la recherche sur les variables
et celle reposant sur les études de cas. Ces deux récits de programme
montrent à l’évidence qu’il n’y a pas de préséance entre les deux, qui confierait
le démarrage d’une intention comparatiste au domaine des variables
et qui donnerait au cas le rôle de “discutant”. Une recherche comparative
semble au contraire manipuler en permanence les données participant de
ces deux horizons de la méthode, et se propose d’instruire, autour d’un objet,
un débat d’autant plus riche qu’il n’est soumis ni à l’une des deux “chapelles”
ni à un principe hiérarchique entre les deux.
Pour instruire concrètement ce débat, il y a deux possibilités. La première
consiste à intégrer ces deux dimensions au sein d’un même programme
de recherche. La seconde consiste à tirer les leçons d’une impossibilité de
“tirer” tous les partenaires d’un programme vers son évolution souhaitée, et
à s’engager résolument dans ce l’on appellera ici l’hygiène de la trahison.
Hygiène de la trahison
Comment qualifier autrement le processus qui consiste à participer à un
programme de recherche comparative dont, progressivement, on est amené
à se distancier des perspectives dominantes, et dont pourtant on va se servir
pour poser sa propre problématique comparative ? Cette hygiène de la trahison
se fonde sur une série d’expériences, et repose sur deux raisons principales.
La première est liée aux limites que s’inflige nécessairement un programme
de recherche et à la diversité des possibilités et motivations de ses
partenaires d’ouvrir telle ou telle porte, de poursuivre ou de passer à autre
chose. Le bon traître est alors celui qui parvient à convaincre un nombre
choisi de ses interlocuteurs pour aller défricher des champs que les autres
laisseront en jachère, passée l’expérience ponctuelle de la rencontre, par
exemple à l’occasion, de plus en plus fréquente, d’un contrat d’étude européen.
La seconde raison a été indiquée plus haut : c’est la sanction d’une irréductible
contradiction entre les principes limitatifs d’une méthode retenue
et les promesses que l’on entrevoit du recours à une autre. Il en est ainsi des
liens entre démarches quantitative et qualitative.
Deux exemples viennent à l’appui d’un tel positionnement.
Le premier est la recherche sur “Les régions, acteurs politiques de l’intégration
européenne”, pour lequel nous avons troqué notre statut de participants,
en première phase “allemande”, contre celui de coordinateur, en
518 Emmanuel NÉGRIER
seconde phase “française”. Le second est le programme d’étude sur les six
premiers mois d’application de la loi Chevènement. Si le premier est comparatiste
au sens international du terme, le second, on le verra plus avant,
peut être également et pleinement défini comme comparatif, à l’échelle d’un
seul pays.
Le programme “Les régions, acteurs politiques de l’intégration européenne”
L’hypothèse centrale du projet, telle que formulée par le MZES, entrait dans
le contexte d’une réévaluation générale du rôle des régions dans le concert
européen, au moment où s’intensifiaient les recherches comparatives non
plus seulement intergouvernementales, mais entre niveaux territoriaux de
gouvernement en Europe29. On pouvait l’exprimer comme suit : les régions
deviendraient des acteurs politiques effectifs si elles étaient capables de
mobiliser des ressources politiques et administratives, et si elles pouvaient
offrir des liens institutionnels pour une communication intensifiée entre intérêts
publics et privés. Cette double capacité dépendait : des différentes
positions constitutionnelles des régions au sein de leur État membre ; du
degré et la de forme d’influence de la régulation européenne et du développement
du marché commun ; des ressources administratives et financières ;
et des voies de communications informelles et institutionnelles entre les intérêts
privés et publics au niveau régional.
Dans le but d’éclairer le poids relatif de ces facteurs, on choisit les régions
et les questions qui allaient permettre une variation contrôlée d’au
moins deux de ces variables.
Le choix des cas s’opéra en fonction des critères suivants : le statut constitutionnel
des régions ; la force économique, une région faible et une forte
dans chaque pays. Les deux régions sont supposées avoir plus ou moins la
même position dans chaque pays ; la taille comparable des régions et si possible,
à pouvoir électif comparable.
En ce qui concerne la configuration constitutionnelle, quatre des douze
États membres choisis pouvaient s’inscrire dans un continuum de ‘l’État
fédéral” (RFA) à l’État régional (Espagne et Italie) jusqu’à l’État décentralisé
(France).
Les différences essentielles pouvaient se résumer de la sorte : en contraste
avec les länder, les régions espagnoles, italiennes et françaises ne sont
pas représentées dans les processus de prise de décisions politiques au
29. JEFFERY Ch., (dir.), The Regional Dimension of the European Union, London Franck Cass, 1997 ;
KEATING M. and LOUGHLIN J., (dir.), The Political Economy of Regionalism, London, Franck Cass,
1996.
L’analyse comparée des politiques publiques. Méthodes et principes vécus 519
niveau de l’État central ; en Allemagne, Espagne et Italie, les régions ont
des compétences législatives, en France elles se limitent aux tâches administratives
; la portée des compétences varie considérablement. Les länder
ont un statut identique et jouissent des mêmes droits et compétences. En
Espagne, Italie et France, il y a différentes classes de régions. En Espagne,
les trois “communautés historiques” (avec langue et culture propre) ont atteint
le statut d’autonomie plutôt, plus facilement et depuis le début disposent
de plus de compétences que les autres communautés. Il en est de même
pour les régions italiennes à statut spécial30.
Tableau n° 2 : La force relative de 4 types de régions
Statut politique Situation économique forte Situation économique faible
État fédéral Bade Württemberg Basse-Saxe
État régionalisé type A Catalogne Andalousie
État régionalisé type B Lombardie Sicile
État décentralisé Rhône-Alpes Languedoc-Roussillon
Dans le but d’évaluer l’influence de facteurs économiques, il avait été décidé
d’inclure, pour chaque pays, une région forte avec une part importante
d’activités dans le secondaire et le tertiaire, et une région faible avec une
part importante d’activités dans le primaire. Les critères de puissance économique
étaient la part de la région dans le PIB et PIB per capita, le taux de
chômage ainsi que l’information sur l’infrastructure.
La sélection des thèmes d’action publique européenne s’est faite en fonction
des critères suivants : le thème choisi devait avoir un impact sur le niveau
régional ; il devait témoigner d’une variété de type : distributif (politique
agricole, certains programmes d’éducation, politiques de recherche et développement),
redistributif (politique régionale, certains aspects de la politique
sociale) et régulateur (mise en oeuvre des directives européennes).
La recherche s’appuyait enfin sur trois types distincts d’outils méthodologiques
: la réalisation dans chaque région d’un tableau synthétique concernant
les aspects démographiques, géographiques, politiques, culturels,
économiques et sociaux. Il s’accompagnait de données statistiques harmonisées
; la réalisation d’un questionnaire fermé, comportant des dimensions
globales sur les représentations des politiques régionales, nationales et communautaires,
ainsi que des aspects plus précis portant sur les réseaux, les
problèmes opérationnels de gestion des programmes communautaires. Ce
30. BOBBIO L., I governi locali nelle democrazie contemporanee, Roma-Bari, Laterza, 2002.
520 Emmanuel NÉGRIER
questionnaire devait être administré à un panel d’environ 300 à 450 personnes
représentatives des différents types d’acteurs régionaux et sub-régionaux.
Il serait administré en deux temps, le second étant réservé à une analyse
de réseaux formelle, traitée par informatique ; la réalisation d’études de terrain
portant sur les deux dimensions de politique publique concernées. Pour
chaque région, 6 études de cas furent sélectionnées.
Dans la balance entre l’étude de cas et l’approche des variables, et en
dépit des apparences, l’évolution de la perspective de recherche se fit en
direction de la seconde méthode. L’équipe coordinatrice disposait des moyens
scientifiques et des prérequis intellectuels pour mettre en oeuvre l’analyse
des réseaux. C’est donc celle-ci qui s’imposa assez vite comme la finalité
scientifique réelle de la recherche, celle de laquelle on attendait la réponse
la plus pertinente à la question : en quoi les régions sont-elles des acteurs
politiques de l’intégration européenne ? La place des études de cas devenait
plus marginale, alors même qu’il s’agissait de la méthode la mieux partagée
par les membres du réseau de recherche. Les premières réunions rendirent
visible un certain décalage entre les priorités et le poids respectif des différents
outils de recherche. Un certain nombre envisagea, au-delà de la participation
à cette recherche, la reformulation des questions afin de mettre en
commun les autres résultats qualitatifs des études de terrain. La nouvelle
recherche s’intitula “Que gouvernent les régions d’Europe ? Échanges politiques
et mobilisations régionales”31.
La perspective nouvelle empruntait à la première ses acquis. La masse
d’informations accumulées durant les trois premières années constituait plus
qu’un simple matériau de base : elle comportait aussi des hypothèses construites
et un certain nombre de validations empiriques sur la régionalisation
des politiques européennes. L’autre acquis était humain. La plupart des chercheurs,
associés à la première recherche, jouèrent le jeu de la reformulation.
Ce que l’on peut admettre comme une seconde phase de recherche, ou comme
un programme nouveau, fonctionna plus sur la base de la première méthode.
L’étude de cas, dont on observe par décomposition les enseignements plus
généraux, visait à fonder une théorie de la multi-level governance, et d’appréhender
le rôle différencié que les régions jouaient en son intérieur32. C’était
en même temps mettre en évidence qu’il y avait un décalage réel entre ce
que certains énonçaient à l’époque comme l’irrésistible avènement de
l’“Europe des régions” et la très forte disparité de ce que l’on identifiait sous
31. NEGRIER E. et JOUVE B., (dir.) Que gouvernent les régions d’Europe ? Échanges politiques et
mobilisations régionales, Paris, L’Harmattan, Logiques Politiques, 1998.
32. JOUVE B. and NEGRIER E., “Multi-level Governance “French Style”. The contribution of the
European Structural Funds to Redefining Intergovernmental Relationships in France”, European planning
studies, vol.6, n° 5, 1998 ; HOOGHE L. and MARKS G., Multi-Level Governance and European
Integration, Lanham, Rowman and Littlefield, 2000.
L’analyse comparée des politiques publiques. Méthodes et principes vécus 521
le registre des mobilisations régionales, et des échanges politiques intrarégionaux
et inter-niveaux à l’échelle européenne. En termes de résultat, la
seconde période fut sans doute plus sceptique que la première. Nul doute
qu’elle fut différente et qu’elle apporta, modestement, sa pierre à la compréhension
des effets de l’intégration européenne sur la transformation de l’action
publique territoriale.
Dans cet exemple, le passage d’un stade à l’autre, qui recoupe la constitution
d’équipes en partie distinctes, et d’autres principes de coordination,
ne correspond pas à l’idéal de la combinaison oecuménique, revendiquée par
Jean Blondel, entre analyses quantitative et qualitative. Entre les partenaires,
au contraire, s’est maintenue une distance entre tenants des variables et
promoteurs des cas. Pour les premiers, l’étude monographique remplissait
un rôle de validation des variables tenues pour cruciales. Pour les seconds,
les variables initialement recherchées n’ont pas vraiment cessé d’être des
signes anticipatoires de résultats qualitatifs. Dans les deux ouvrages, l’un
allemand et l’autre français, se perçoit cette tension. D’un côté, elle est le
signe d’un défaut d’aboutissement, ou d’un déficit de fusion des deux perspectives.
Elle en indique donc au concret toute la difficulté. D’un autre côté,
elle redit le rôle de la controverse académique et sa fonction d’échange et de
distinction.
L’analyse de l’invention d’un nouveau territoire :
les Communautés d’Agglomération
Au mois d’octobre 1999, Gérard Marcou, professeur à Paris I et responsable
du GRALE (Groupe de Recherche sur l’Administration Locale en Europe),
prit l’initiative de réaliser, pour le compte du Centre d’Études et de Projet du
Ministère de l’Intérieur, une cellule d’étude rattachée au cabinet du Ministère
de l’Intérieur, un premier bilan de la mise en oeuvre de la loi Chevènement
de juillet 1999 sur l’intercommunalité. L’idée était d’autant plus séduisante
qu’elle concernait un groupe de chercheurs répartis dans plusieurs régions,
connaisseurs des terrains politiques soumis à l’examen, sans avoir pour autant
partie liée avec eux. Peu de membres de ce groupe avaient travaillé pour,
tout en ayant produit sur le pouvoir local. Il s’agissait là d’un contrat.
La proposition de Gérard Marcou était l’occasion d’une expérience particulière
: celle du chargé d’étude, devant faire preuve en peu de temps –
quatre mois – d’efficacité, de perspicacité et de respect eu égard aux normes
d’études standardisées par le chef de projet, pour 15 régions françaises. Il
s’agissait de changer d’angle d’attaque comme on change de casquette, tout
en conservant à l’esprit les bénéfices de l’inscription sur place et les acquis
des travaux antérieurs.
522 Emmanuel NÉGRIER
Par hypothèse, cette accumulation primitive devait permettre d’aller vite
au coeur des choses, en contrôlant les risques de capture par la source d’information,
et de disposer ainsi d’une étude de cas dont l’usage scientifique
serait un deuxième temps de travail. Les leçons anticipées de ces observations
“expertes” reposaient sur une intuition : celle que le terrain comportait
beaucoup plus de questions que les seules interrogations contractuelles auxquelles
les chercheurs étaient appelés à répondre.
L’étude ne comprenait, dans le canevas remis à chacun, aucune problématique
réelle. Tout au plus s’agissait-il d’éléments de description des étapes
du processus et des interactions favorables ou défavorables au succès de
l’affaire. Le ministère était lui-même marqué par l’incertitude à l’égard des
effets que l’on pouvait escompter de ce nouveau dispositif de coopération
intercommunale. Parmi les outils de comparaison des diverses réalités territoriales,
la notion de leadership avait été évoquée, mais de façon “courante”,
lors d’une des réunions préparatoires.
En effet, la structuration du projet obéissait à une logique descriptive de
laquelle il était malaisé de sortir. Après une réunion intermédiaire à Paris, le
canevas de chaque étude était fixé. Le bilan de l’intercommunalité par région
constituait le premier pilier. Il comportait quelques éléments d’évaluation
qualitative. Ensuite, on passait au concret des études de cas, dont le
choix se justifiait par rapport aux critères définis en amont. On y analysait
les soubassements politiques et autres contraintes qui motivaient une alternative
institutionnelle. Ensuite, on examinait les compétences et enjeux en
termes de projet, qui permettaient de se diriger vers une sorte d’économie
des politiques publiques locales, que la question des transferts de compétence
mettait, éventuellement, au goût du jour. Suivaient une analyse fiscale
et financière, ainsi qu’un rapport sur le périmètre, et sa conciliation avec
celui d’un éventuel pays couvrant tout ou partie de la zone. Plus largement,
c’était l’économie politique des cartes qui était en jeu ici : celle d’un pays,
d’une agglomération, des multiples syndicats et bassins. C’était aussi une
manière d’introduire au rôle du préfet, duquel on attendait alors un “retour
de l’État”33. Enfin, la question démocratique était abordée à propos de la
représentation des communes dans la nouvelle institution communautaire.
Les contraintes de temps d’étude, la relative nouveauté des questions
(fiscales, par exemple), impliquèrent un investissement assez poussé sur le
terrain, en même temps qu’une nostalgie anticipée, pour beaucoup de membres
du groupe, de devoir conclure sans autre perspective de valorisation et
d’approfondissement. Au moment de la remise du rapport final, plusieurs
chargés d’étude, dans plusieurs régions, partagèrent cette frustration. Elle
33. État qui était donc sensé avoir disparu.
L’analyse comparée des politiques publiques. Méthodes et principes vécus 523
alimenta le projet d’utiliser ces premiers pas dans l’analyse (qui fonctionnait,
comme on l’a vu, sur une vision très orientée “variables”) pour constituer
un groupe de recherche. Celui-ci se proposerait de creuser quelques
questions posées, à l’appui de nouveaux instruments d’analyse. C’est à cette
occasion qu’a émergé la question du leadership territorial34. La relative diversité
du groupe et de ses inclinations conceptuelles pouvait paraître un
handicap. Elle fut une chance. Il y avait là des émules de Daniel Gaxie,
d’Ehrard Friedberg, des partisans de l’école grenobloise des référentiels,
d’autres plus marqués par les croisements localisés entre le politique et l’action
publique. Certains en tenaient pour les micro-dispositifs de pouvoir
foucaldiens appliqués à l’intercommunalité, tandis que d’autres se révélaient
plus proches du néo-institutionnalisme. Ce fut une chance parce que le débat
sur les variables conduisit à une confrontation des plus fructueuses, ce
dont l’ouvrage paru témoigne35.
Comme dans l’exemple précédent, les attendus d’un dispositif ponctuel
sont trahis en les traduisant dans un nouveau cadre, avec ses propres centres
d’intérêts et méthodes préférées. Dans les deux cas, convenons qu’il s’agit
d’une trahison un peu spéciale, puisque le trahi, dans l’affaire, fut indifférent
ou même complice. C’est l’un des avantages de la recherche que de ne
se poser les questions de “territoire de recherche” qu’en termes excessivement
euphémisés, par rapport à la compétition qui fait rage entre consultants,
par exemple.
Traduttore – Tradittore disent les Italiens. Cela est vrai pour plusieurs
langues en interaction. Mais c’est également valable pour les échanges qui
ont cours dans une seule. La traduction, chère à Michel Callon36 est aussi
nécessaire entre chercheurs, entre disciplines et écoles de pensée. Pouvoir
jouer sans cesse de la pertinence des approches, des méthodes et des concepts,
en traduire, c’est-à-dire en trahir les intentions initiales, permet de se
départir d’un exceptionnalisme national de plus en plus suspect, et d’offrir
des perspectives plus réalistes à la comparaison internationale. Cette posture
appelle plus la recherche de réfutations (par d’autres visions internes,
par l’échange avec d’autres nationalités disciplinaires), que la confirmation
d’un modèle préconstruit. C’est la raison pour laquelle l’analyse comparée,
qui suppose un certain investissement dans la coordination, ne supporte que
très difficilement la hiérarchie.
34. GENIEYS W, SMITH A., BARAIZE F., FAURE A. et NEGRIER E., “Le pouvoir local en débats.
Pour une sociologie du rapport entre leadership et territoire”, Pôle Sud, n° 13, 2000, pp.103-119.
35. BARAIZE F et NEGRIER E., (dir.), L’invention politique de l’agglomération”, Paris, L’Harmattan,
Logiques Politiques, 2001.
36. CALLON M., “Éléments pour une sociologie de la traduction : la domestication des coquilles Saint-
Jacques et des marins-pêcheurs dans la baie de Saint-Brieuc”, L’Année sociologique, vol. 36, Paris, PUF,
1986.
524 Emmanuel NÉGRIER
Conclusion
La pratique de la recherche comparée donne naissance à des collectifs particuliers.
Il s’y joue une pluralité d’influences réciproques, de scènes d’échanges
entre pairs, avec les acteurs de terrain. Cette pluralité est d’autant plus
nécessaire au chercheur qu’il se situe dans un rapport aux objets en train de
se construire. À ce sujet, l’arbitrage entre l’entrée par l’étude de cas et celle
par l’analyse des données donne sans doute la préférence à la première, au
moins dans les premières étapes du travail collectif. Ensuite, au moment où
s’installent l’interconnaissance et le contrôle des hétérodoxies, l’analyse par
variables peut prendre une autre place que celle d’une fausse rationalisation
par les chiffres. De ce fait, la différence de méthode et d’approche entre la
comparaison internationale et celle qui se déploie à l’intérieur de frontières
nationales tend aujourd’hui à s’estomper. Le caractère collectif de leur cadre
apparaît aujourd’hui comme une relative banalité, après avoir été une
incongruité dans les sciences sociales, particulièrement en France. L’individualisation
du chercheur y remontait à loin, puisant ses racines dans une
filiation particulière, moins avec le laborantin qu’avec l’écrivain37. Bien
qu’elle soit depuis longtemps remise en cause, l’individualité de l’intellectuel
demeure une valeur que l’on tient souvent pour encore cruciale. L’un
des objectifs de cet article était, en faisant le récit d’apprentissages passés
ou en cours, de montrer les multiples interactions qui font cet individu dont
on parle, et qui par là même le “défont”, en quelque sorte, dans sa prétention
à l’unique et au particulier. Si nous avons souhaité rendre compte de ces
aspects, en insistant sur le déplacement, la trahison et autres dimensions
pratiques, c’est pour témoigner du bricolage qui se dissimule souvent derrière
les cadres théoriques les plus achevés en apparence. Mais il ne s’agit,
en aucune manière, de faire de l’anti-théorie une maxime de l’analyse comparée,
voire de l’analyse des politiques publiques. La finalité de théorisation
demeure une exigence, qu’elle se donne pour objectif d’inventer des concepts,
ou d’arbitrer sur pièces entre ceux déjà disponibles. Cette exigence
s’accomplit, à notre avis de façon largement plus efficace, en rendant compte
des chemins tortueux de l’épreuve empirique plus qu’en les masquant ; en
reconnaissant sa dette au terrain, plutôt qu’en l’embrigadant dans un canevas
tout prêt.
37. BENICHOU P., Le sacre de l’écrivain, Paris, Gallimard, 1996.
intelligent ?”, Revue Internationale de Politique Comparée, vol.7, n° 1, 2000, pp.7-19.
3. BADIE B et HERMET G., La politique comparée, Paris, Armand Colin, 2001.
4. NISBET R., Social Change and History. Aspects of Western Theory of Development, New York,
Oxford University Press, 1969.
5. DOGAN M., “L’analyse quantitative en science politique : us et abus”, Revue Internationale de
Politique Comparée, Vol.1, n° 1, pp.37-60.
6. FORUM, “Une troisième voie entre approches qualitatives et quantitatives ?, Revue Internationale
de Politique Comparée, Vol.11, n° 1, 2004, pp. 117-153.
7. RIHOUX B. et DE MEUR G., L’analyse quali-quantitative comparée (AQQC-QCA), Louvain-la
Neuve, Academia Bruylant, 2002.
8. PETERS B.G., Comparative Politics – Theory and Methods, Hampshire, MacMillan Press, 1998.
Enfin, comme outil stratégique dans la recherche de légitimité ou de fonds
de recherche, le luxe de précisions présentées ex-ante dans le design scientifique
le dispute à la sensation de bricolage à l’arrivée. Pourquoi a-t-on si
souvent recours à cette notion de bricolage9 qui évoque immanquablement
une certaine absence de sérieux, pour la mise en oeuvre de protocoles qui
sont à la fois parmi les plus reconnus, légitimes, où l’esprit de rigueur le
dispute au coût (intellectuel, matériel) qu’ils entraînent ? La réponse n’est
pas ici propre à l’analyse comparée, dont les contours, en tant que secteur de
recherche, demeurent incertains. Aux termes de la démarche lindblomienne,
le bricolage peut être qualifié d’espace de liberté relative, celle que s’octroie
le chercheur au moment d’arbitrer entre ses instruments d’étude, les controverses théoriques et un terrain en construction permanente, comme le sont les politiques publiques. Dans l’analyse comparative, il résulte de la multiplicité des voies qu’empruntent les spécialistes pour réduire l’incertitude
intrinsèque de toute comparaison. Le bricolage, en analyse comparée, est
donc une stratégie de maximisation des ressources collectives ; une proposition
de combinaison, toujours discutable, entre outils, courants et terrains.
Le propos de cet article n’est pas d’approfondir encore, du point de vue
théorique, le lien entre méthodes et théories de la comparaison. Cette réflexion
bénéficie aujourd’hui d’un spectre assez large de courants pour qu’un
approfondissement épistémologique ne s’avère pas des plus nécessaires. En
revanche, le comparatisme nous semble parfois manquer de recul quant à
l’épreuve concrète que constitue la mise en oeuvre de ces protocoles singuliers
de recherche. Quelles sont les conditions de la “libération” que nous
évoquions plus haut ? Comment les approches quantitatives et qualitatives,
lorsqu’elles ne fusionnent pas, par principe, dès le départ, se combinentelles
au sein des collectifs de recherche ? Comment traiter la singularité,
empiriquement majeure, de la comparaison des politiques publiques : leur
caractère mouvant, “en train de se faire” ? Dans ces domaines, les publications
disponibles privilégient naturellement les résultats des recherches plus
que le décryptage des processus concrets. Entre l’épistémologie et les conclusions
raisonnées, une part fait souvent défaut, qui traite de l’apprentissage
de la comparaison, de ses incertitudes, doutes et difficultés de tous
ordres. C’est à cette dimension du comparatisme que nous consacrons ce
qui pourra apparaître comme un compte-rendu d’expériences, avec ses apories
et opportunités. La nécessité d’un cadre méthodologique, même si l’on
n’en fait pas un usage contraignant au fil de la recherche, sera explicitée
9. “The Science of Muddling-Through”, soit littéralement “savoir naviguer dans les embrouilles, théorisée deux fois, à vingt années d’intervalle, par Charles Lindblom (1959 et 1979), s’apparente nécessairement à cette illustration du bricolage. LINDBLOM Ch., “The Science of Muddling Through”, Public Administration Review, 19, 1959, pp. 79-83 ; LINDBLOM Ch., “Still Muddling, not yet Through”, Public Administration Review, 39, 1979, pp. 517-526.
dans la première partie. En dépit de son caractère désormais classique, la
distinction opérée par Charles Ragin nous semble conserver toute sa portée
heuristique. Surtout, elle pose la plupart des questions que la pratique doit
affronter.
Nous utiliserons ce premier cadrage pour retracer ensuite différentes étapes
de recherches, qui, fondées sur plusieurs acceptions (internationale, intranationale)
du comparatisme, ont expérimenté ces principes à l’épreuve du
terrain et des échanges entre collègues. Cette série de leçons reçues sur l’expérience
comparatiste nous conduira successivement à mettre en évidence
les stratégies de déplacement et de trahison qui, paradoxalement, unissent
les objets, perceptions et méthode de l’analyse comparée.
Du cadre méthodologique
Revenons sur le paradoxe mentionné juste avant : l’analyse comparée serait
à cheval entre rigueur extrême et bricolage intensif. Pourquoi ?
Il en va d’abord de l’analyse comparée comme de la contractualisation
des politiques publiques : on réalise souvent que les principales leçons portent
sur des résultats qui n’étaient pas recherchés au départ. Une démarche
d’analyse comparée peut donc bien reposer sur un socle extrêmement rigoureux
de principes et hypothèses opérationnelles, elle doit assumer le risque
structurel du désappointement et de la découverte en chemin.
En effet, la recherche ex-abrupto de variables repérées comme universelles
à partir d’un seul univers soumis à comparaison avec d’autres conduit,
s’il est maintenu intact, à l’échange impossible dont parlait Jean
Baudrillard10. Il en fut ainsi à l’occasion d’une recherche sur “Les régions,
acteurs politiques de l’intégration européenne”, coordonnée par le Mannheim
Zentrum für Europäische Sozialwissenshaft, et la Professeure Beate
Kohler-Koch en particulier. Par exemple, il fut difficile aux collègues français,
italiens et espagnols, de faire admettre la grande relativité du rôle des
syndicats ouvriers dans la mise en oeuvre des fonds structurels, que les interlocuteurs
allemands considéraient, eux, comme central. Dans le même sens,
que la gouvernance territoriale française impliquât nécessairement les piètres
représentants patronaux que sont les Chambres de Commerce, voilà une
hypothèse qu’il était difficile d’admettre sans résistance. Inversement, il fut
parfois ardu de plaider pour le matériau si disparate des entretiens, de longue
durée si possible, auprès d’acteurs, et seulement semi-directifs, alors
que la collecte des données semblait pouvoir se faire, outre-Rhin, par des
10. BAUDRILLARD J., L’échange impossible, Paris, Galilée, 1999.
contacts simples et des informations objectivement disponibles. Il y était
question de la nature des données pertinentes (qualitatives ou quantitatives),
mais aussi de la “culture nationale” en vigueur, chez les acteurs concernés, à
l’égard de la recherche. En Espagne, en particulier, le fait pour un agent
d’une administration (régionale, étatique) de s’offrir plus ou moins librement
à la pratique de l’entretien reste inhabituel. En l’occurrence, le bilan
de cette recherche conduit à préciser les voies de dépassement d’une double
frontière culturelle : celle des prénotions “embarquées” par un point de vue
national sur une question comparée ; celle des rapports entre recherche, étude
et action dans les différentes configurations nationales et sub-nationales. Ce
même bilan nous permettra ensuite d’identifier les bénéfices tirés d’une certaine
“hygiène de la trahison”.
La recherche comparée, lorsqu’elle est fructueuse, commence toujours
par l’examen serein des causes qui la rendent impossible. Ce n’est qu’après
seulement que peut s’engager une négociation sur les termes de la réduction
nécessaire11 de la complexité propre à chaque élément, qu’il s’agisse de comparer,
comme nous l’avons fait, des politiques nationales entre pays, des
politiques menées dans certaines unités territoriales appartenant à plusieurs
contextes nationaux, ou à un seul. Cette réduction peut s’opérer de deux
manières idéal-typiques12.
La première consiste à opter pour une méthode centrée sur les variables.
Logiquement, cette alternative conduit la recherche à intégrer un certain
volume d’informations quantitatives, à envisager l’investigation de manière
extensive, à partir d’hypothèses relativement fermées. Le mérite de cette
première voie est d’établir le partenariat de recherche sur des données vérifiables,
comme le sont les variables quantitatives. Mais l’excessive énergie
investie dans le recueil de ces données tend nécessairement à les considérer,
une fois obtenues, comme des trésors indiscutables. Or les conditions de
collecte, et le sens que ces données ont sur les différents espaces sociaux
influent nécessairement sur leur qualité. Donc le modèle hiérarchique s’avère,
le plus souvent, la seule voie pour éviter d’ouvrir la boîte de Pandore, et il se
traduit par la rigidification progressive des relations entre les hypothèses de
départ, les variables et les espaces de validation. On court alors le risque
d’une dérive “déductiviste” : la recherche ne fait qu’illustrer l’hypothèse
préalablement formulée, et toute information contre-intuitive est balayée de
l’édifice, ou renvoyée à un raffinement ultérieur, qui ne vient presque
11. VLASSOPOULOU Ch.-A., “Politiques publiques comparées. Pour une approche définitionnelle et
diachronique”, dans CURAPP, Les méthodes au concret. Démarches, formes de l’expérience et terrains
d’investigation en science politique, Paris, PUF, collection CURAPP, 2000, pp. 125-141 ; GIRAUD O.,
“La comparaison comme opération de réduction de la complexité. Le cas de la formation professionnelle”,
Revue Internationale de Politique Comparée, vol.11, n° 3, 2004, pp. 349-368.
12. RAGIN Ch., The Comparative Method. Moving beyond Qualitative and Quantitative Strategies,
Berkeley, University of California Press, 1987.
jamais. Symptomatiquement, Patrick Hassenteufel dénomme cette dérive :
“la comparaison ventriloque” pour témoigner du fait que la recherche parle
à la place du terrain, et ne laisse à ce dernier aucune marge créatrice13.
La seconde professe à l’endroit du terrain cet amour délaissé par le
réductionniste. On la dénomme “analyse centrée sur les études de cas”, en
lui donnant les qualités inverses de la précédente : démarche qualitative,
intensive et inductive14. Dans cette perspective, la stratégie consiste à envisager
les cas comme “des configurations chargées de sens, mais complexes,
d’événements et de structures, et traite chacun de manière singulière, chaque
entité étant sélectionnée à dessein et non comme des observations homogènes
choisies aléatoirement parmi un ensemble de sélections également
plausibles”15. Naturellement, cette seconde version implique un autre type
de coût à la recherche. Non plus lié, comme précédemment à la collecte
d’une information standardisée ex-ante, ce coût est celui de la familiarité
nécessaire avec le terrain, et des périls qui jalonnent la décomposition des
cas, ensuite, afin de les comparer. Le tableau suivant récapitule les différences
entre ces deux démarches.
Tableau n° 1 : Stratégies de recherche centrée sur les cas
et centrée sur les variables
Stratégie centrée sur les cas Stratégie centrée sur les variables
Les cas
Entités singulières Observation des variables
Petit nombre de cas Grand nombre de cas
Examen intensif et intégratif Analyse extensive des variations
La causalité
Causalité à conjonctions multiples Causalité uniforme
Causalité historique ou génétique Causalité structurelle
Ordre chronologique étudié directement Analyse statique / temporalité inférée
Relations invariantes Relations probabilistes
13. HASSENTEUFEL P., “Deux ou trois choses que je sais d’elle. Remarques à propos d’expériences
de comparaisons européennes”, in CURAPP, Les méthodes au concret. Démarches, formes de l’expérience
et terrains d’investigation en science politique, Paris, PUF, collection CURAPP, 2000, pp. 107-
108.
14. DE MAILLARD J. et SMITH A., “Pratiques institutionnalisées ou politiques publiques ? Les enjeux
méthodologiques d’une comparaison intersectorielle européenne”, communication au colloque de
la Revue Internationale de Politique Comparée, Faire de la politique comparée au XXIème siècle, Bordeaux,
IEP, 2002.
15. RAGIN Ch., “Comparaison, analyse qualitative et formalisation”, Revue Internationale de Politique
Comparée, vol.3, n° 2, 1996.
L’analyse comparée des politiques publiques. Méthodes et principes vécus 509
L’explication
Intégrative Analytique
Explications interprétatives Explications parcimonieuses
Historiquement spécifique Universelle / nomothétique
Les objectifs
Connaissance des cas Connaissance théoriquement pertinente
Compréhension de la diversité Explication des variations
Utiliser / appliquer / faire progresser Tester/ juger des théories
des théories
Source : tiré de Ragin Ch., “Comparaison, analyse qualitative et formalisation”, Revue Internationale de
Politique Comparée, vol. 3, n° 2, 1996, p. 387
La mise en oeuvre de recherches comparées prend donc des accents très
différents selon que l’on se trouve dans l’un ou l’autre de ces deux cas de
figure. Naturellement, aucune n’est réellement exclusive de l’autre. Sauf à
rester totalement insensible à la chair et à l’espace de validation que constitue
le terrain, l’amateur de variables va souhaiter faire quelque ponction
concrète au moment d’élaborer sa grille, et résistera difficilement, même si
cela lui coûte, à la validation empirique de ses lois, sous la forme de restitution.
Parallèlement, l’amateur de rapports étroits avec ses cas ne peut faire
autrement que de globaliser la connaissance qu’il s’apprête à acquérir, ne
serait-ce que parce qu’il est généralement lettré, et inscrit sa recherche dans
un savoir préexistant. Et d’ailleurs, dès lors que nos deux comparatistes travaillent
sur le même objet, leur confrontation dans le cadre du débat académique
peut assurer les conditions minimales d’un échange et d’une
hybridation des perspectives.
C’est la question des modes de conciliation entre les deux trajectoires de
recherche qui, dans les termes mêmes de Charles Ragin, est depuis longtemps
au coeur des débats de l’analyse comparée16. Todd Landmann17 propose
ainsi une voie intermédiaire utile, en indiquant qu’une recherche fondée
sur des cas peut s’émanciper des configurations qui leur donnent vie en en
extrayant, par touches successives, des lois plus générales. La démarche
consiste à recourir à une théorisation de ces cas sur un nombre limité d’éléments,
qui permettent, par une autre voie, d’approcher la notion de variable.
On sent tout l’intérêt dialectique de cette vision du comparatisme, où le
terrain fait émerger, d’abord de façon empirique et fragmentée, des inférences
dont on évalue la transposabilité à d’autres contextes. Néanmoins,
16. BLONDEL J., “Plaidoyer pour une conception oecuménique de l’analyse comparée”, Revue Internationale
de Politique Comparée, vol.1, n° 1, pp. 5-18.
17. LANDMANN T., Issues and Methods in Comparative Politics, London, Rouledge, 2000.
510 Emmanuel NÉGRIER
l’oecuménisme actuellement en vogue n’implique ni que cette voie moyenne
soit désormais dominante, ni qu’elle soit, à l’épreuve du terrain, facile à
mettre en oeuvre. Nous demeurons face à deux logiques distinctes, dont la
chance nous a été donnée d’éprouver les intérêts et difficultés propres. Notre
manière de procéder s’est généralement inscrite sur une perspective intermédiaire
entre ces deux façons d’envisager la recherche comparée. Comme
y incitent des souvenirs qui ne se limitent pas aux aboutissants de ces démarches,
mais aussi à leurs tenants, aux hésitations initiales, et aux transformations
diverses que chaque protocole a subi, nous allons présenter quelques
recherches qui témoignent de deux dimensions des relations du chercheur à
son objet, à son terrain, à son environnement académique. La première fonde
une éthique du déplacement ; la seconde une hygiène de la trahison.
Éthique du déplacement
Il ne s’agit pas ici, ou si peu, de défendre l’ouverture à l’autre et la sensation
de privilège que procure au comparatiste le déplacement physique dans un
pays étranger. Le déplacement dont il est question concerne essentiellement
le fait d’assumer la transformation de l’objet saisi par la dynamique de comparaison.
Cette transformation s’opère au niveau des concepts utilisés ainsi
qu’à celui des objets empiriques les plus pertinents pour parvenir à un échange
fructueux de recherche entre collègues ne partageant pas forcément, au départ,
les mêmes préoccupations. C’est ainsi que notre itinéraire peut être
explicité à propos de deux programmes de recherche : l’analyse comparée
des politiques publiques de télécommunication en Europe ; l’analyse comparée
des politiques culturelles en Europe du Sud.
L’analyse comparée des politiques de télécommunication
en Europe du Sud
Initialement, cette recherche correspond à l’aire culturelle d’investigations
définie par un projet de recherche du CNRS et le Commissariat Général du
Plan. Dans cette perspective ont été poursuivies et achevées un certain nombre
d’enquêtes et recherches, menées de 1991 à 1996. La démarche consistait
principalement à analyser : les différentes origines historiques,
sociologiques et politiques des services publics de télécommunication ; leurs
modalités de transformation spécifiques dans un univers marqué par de profonds
bouleversements technologiques, réglementaires et politiques ; le statut
particulier de l’intervention publique dans ces changements ; la dimension
territoriale de ces évolutions, à travers un travail comparatif particulier prenant
pour base l’échelon régional de ces politiques publiques.
L’analyse comparée des politiques publiques. Méthodes et principes vécus 511
Cette recherche a été l’occasion de constituer un réseau de chercheurs et
de praticiens, notamment rassemblés à Barcelone en 1992, lors d’un séminaire
international portant sur cette problématique. Vis-à-vis des premières
configurations de partenariat avec les chercheurs barcelonais impliqués dans
le réseau, nous avons dû recomposer en grande partie celui-ci, en fonction
d’une correspondance de thématique plus claire du côté de l’Université Polytechnique
de Catalogne, à Barcelone, des instituts RESEAU et MAKNOMEDIA
de Milan et ASTER, de Bologne. La diversité des disciplines
convoquées (économistes, spécialistes de la gestion publique, consultants,
sociologues et politistes) rendait difficile le partage spontané des mêmes
références. C’est à cette première négociation que les échanges initiaux ont
été consacrés. La prise en compte des notions respectivement centrales chez
les uns et les autres a conduit, pour les économistes, gestionnaires et consultants,
à prendre en compte la dimension sociologique et politique des enjeux
d’analyse. Elle a réciproquement conduit les politistes et sociologues à intégrer
la culture du management et les modes d’appréciation des limites, financières
et économiques, de l’intervention publique, et d’examen, au besoin
critique, des notions d’efficacité et d’efficience.
Ainsi définie, l’analyse comparée visait à examiner un secteur à la lumière
des relations qu’il entretenait avec les transformations plus globales
de l’action publique.
On peut dire de cette première phase de recherche, qui s’est déroulée sur
une période de trois ans, qu’elle a servi à constituer une matrice intellectuelle
relativement cohérente, à construire un réseau de partenariat international
dont les nécessités d’ajustement furent permanentes. Elle a enfin permis
de consolider une équipe à la fois spécialisée sur un secteur, et ouverte aux
problématiques de transformation de l’action publique et d’analyse sud-européenne
comparée. Mais elle n’a pas permis de réduire totalement l’hétérogénéité
des perceptions disciplinaires et nationales de l’objet de recherche.
Chacun, partageant un temps et jusqu’à un certain point les références des
autres, est demeuré aussi contraint par son propre appareillage théorique.
Pour les français, le meilleur exemple est celui du destin de la notion de
“service public”, à laquelle les rattachaient toute une histoire, et qui n’avait
(découverte naïve, avec le recul, mais également fondatrice) pas du tout la
même portée sitôt franchis les Alpes, les Pyrénées ou le Rhin. L’opposition
entre services d’intérêt général (dénomination européenne en vigueur à l’époque)
et service public faisait rage en France. Elle n’avait pas le même sens
ni la même intensité ailleurs. Elle a donc conduit les Français à une sorte de
schizophrénie contrôlée : alimenter le débat sur les services d’intérêt général
(à l’échelle européenne) avec quelques ingrédients d’une tradition française
particulière et informer le socle historique du service public de sa
difficulté à “évoquer” d’autres contextes, à l’heure européenne. Cette diffi512
Emmanuel NÉGRIER
culté, on le sait, n’est pas propre à la recherche. Elle fût même au coeur de
certains débats politiques et citoyens à l’occasion du référendum sur le traité
constitutionnel européen, en mai 2005 en France.
La matrice s’est également transformée en fonction des multiples pistes
que la recherche empirique, une fois réalisée, permettait de suivre.
Trois protocoles d’étude et de recherche sont nés de cette dynamique de
groupe, et mêlent des logiques d’investigation classique, des démarches
d’étude ou de prospective. Chacune d’entre elles occasionna des déplacements
de perspective, tout en conservant l’objectif de comparaison : l’analyse
des relations entre télécommunications et des politiques publiques visant
une recomposition territoriale et politique. Il s’agit d’une recherche consacrée
à analyser les rapports entre une politique de développement de réseaux
de villes et les politiques publiques de télécommunication ; l’intégration
du secteur des télécommunications dans les perspectives d’aménagement
du territoire à moyen terme. Il s’agit d’une recherche prospective, consistant
à analyser, sur une douzaine de terrains différents, les modèles d’intégration
télécommunication-territoire dans le cas de politiques de villes, de
départements, de zones d’activité, de régions ; l’analyse des rapports entre
les recompositions territoriales des organisations de télécommunication et
le développement de processus de contractualisation des politiques urbaines.
L’analyse du cas des télécommunications est conduite selon une perspective
comparée (Espagne-France-Italie). Elle est ici un des volets d’une
recherche où la comparaison cesse d’être uniquement ciblée sur des pays,
mais aussi, entre ces différents pays, sur plusieurs secteurs (environnement,
développement local, politiques universitaires, politiques urbaines).
L’accumulation de travaux sur ce thème nous a conduit à déplacer une
dernière fois le regard comparatif, en nous attelant à une analyse critique
des conceptions généralement partagées, dans le secteur tout du moins, à
propos du processus de communautarisation des politiques de télécommunication,
et de ses dynamiques particulières en Europe du Sud. Ces dernières
étaient fréquemment perçues sous l’angle du stigmate : retard, politisation
et relation de cause à effet entre les deux18. L’analyse critique de ces variables
était fondée sur plusieurs séries d’études de terrain. L’approche par
l’étude de cas fonctionnait donc ici comme instance de validation-réfutation
d’une approche par les variables. Mais elle reposa aussi, in fine, sur la mise
en évidence de variables nouvelles, de nature qualitative, qui n’étaient et ne
pouvaient pas être prises en compte dans le prêt à penser communautaire
dont la consolidation était en cours. Les incohérences du discours sur le
retard, parce qu’il faisait l’impasse sur la nature fondamentalement relative
18. ALLIES P., “Une anthropologie politique de l’Europe du Sud est-elle possible ?”, Pôle Sud, n° 5,
1996, pp. 4-21.
L’analyse comparée des politiques publiques. Méthodes et principes vécus 513
ou cognitive de cette notion, nous incitèrent à revisiter les processus à partir
desquels le retard “devient” un problème d’action publique, et la manière
dont il est défini pour l’être. Les incohérences de la notion de politisation se
fondaient sur un double paradoxe. D’une part, Il n’était pas évident qu’elle
soit moins prégnante au nord qu’au sud, comme le montrait la dimension
fortement idéologique de la politique de libéralisation britannique sous le
gouvernement Thatcher19, ou encore la découverte de “liens occultes”entre
grandes firmes industrielles, opérateurs et partis politiques en France. D’autre
part, la mise en exergue de la politisation sudiste des secteurs de télécommunication,
qui expliquait en partie la persistance de formes institutionnelles
fragmentées, était contradictoire avec le fait que les partis politiques
n’étaient dotés d’aucune influence réelle sur les programmes d’action visant
ces secteurs20. Comment dès lors travailler sur une réalité à la fois omniprésente
et aussi fuyante ? En faisant le détour par une autre littérature, et
d’autres manières d’analyser les rapports État-société qu’actualisent, à leur
manière, les politiques publiques21. L’hypothèse “patrimoniale”, forgée et
discutée par des spécialistes des analyses comparées sud-européennes22, a
alors servi pour expliciter la double tendance à l’“occupation politique” des
appareils publics de télécommunication et à la délégation professionnelle
auprès d’un groupe dirigeant soigneusement tenu à l’écart de toute influence
politique directe. La notion d’échange politique permit enfin de faire le lien
entre ces deux réalités contradictoires23.
Si l’on voit se vérifier, au travers de ce parcours, les bénéfices de l’analyse
comparée (relativisation, libération, compréhension), ce n’est qu’au prix
d’une évolution parfois chaotique des relations entre les outils (analyse par
variable, comparaisons organisationnelles, études de cas territorialisées), les
processus de recherche (étude finalisée, prospective, recherche plus classique),
les terrains et les différents partenaires qui avaient vocation à les incarner,
dans leur nationalisme disciplinaire. L’approfondissement des leçons
de cas, qui suppose un partage en plusieurs étapes des résultats, provisoires,
19. JOBERT B. et THERET B., (dir.), Le tournant néolibéral en Europe, Paris, L’Harmattan, Logiques
politiques, 1994.
20. DORMAGEN J.Y., Les administrations parallèles dans la configuration étatique italienne (1912-
1956), Thèse de doctorat en science politique, Paris, Université de Paris-I, 2000.
21. MULLER P., Les politiques publiques, Paris, PUF, Que sais-je ?, 2000.
22. ESPING-ANDERSEN G., (dir.), Welfare States in Transition. National Adaptation in Global Economies,
London, Sage, 1996 ; FERRERA M., “The Southern Model of Welfare in Social Europe”, Journal
of European Social Policy, vol.6, n° 1, 1996 ; MAGONE J., “Patrimonialist Patterns of Political
Représentation. The logic of Party System Change in Southern Europe”, in PENNING. P. and LANE
J.E., Comparing Party System Change in Europe, London, Routledge, 1998 ; MORLINO L., “Political
Parties and Democratic Consolidation in Southern Europe”, in GUNTHER R., DIAMANDOUROS
P.N., PUHLE H.J., (dir.), The Politics of Democratic Consolidation, Baltimore, The Johns Hopkins
University Press, 1995.
23. NEGRIER E., “Public Policy, Organized Interests and Patrimonialism in Southern Europe : the case
of Telecommunication”, in South European Society and Politics, vol.2, n° 1, 1997, pp. 36-65.
514 Emmanuel NÉGRIER
de la recherche, implique pour chacun un déplacement, en partie imprévisible,
vis-à-vis des postures initiales. Ici, et comme l’affirme Todd Landmann,
les concepts occupent une fonction de médiation intellectuelle (entre chercheurs)
et empirique (entre terrains, outils et courants). Cette médiation n’est
pas neutre. Elle implique au contraire des choix, l’abandon de pistes dont
l’intérêt est, collectivement, considéré comme mineur, ou dont la faisabilité
reste (faute de données, d’expertise ou d’appétit) sujette à caution.
L’analyse comparée des politiques culturelles en Europe du Sud
Établir les bases d’une analyse comparée des politiques culturelles en Europe
: telle était (et demeure) l’ambition de cette recherche, dirigée à l’origine
en collaboration avec Vincent Dubois24. Elle consistait au départ à
réfléchir sur les fondements et les modalités de l’action publique dans un
domaine soumis à autant d’enthousiasme que de remises en question à
l’échelle de l’Europe et du monde. Les situations des différents pays européens
témoignent en effet d’une grande diversité. Prendre la mesure de cette
diversité mais aussi identifier les tendances communes est de plus rendu
particulièrement nécessaire à un moment où émergent timidement des politiques
culturelles communautaires.
Pourtant, mener à bien une comparaison qui soit à la fois fondée empiriquement
et théoriquement et pertinente d’un point de vue méthodologique
n’a rien d’évident en ce domaine. Ainsi, en France, l’idée selon laquelle
l’existence même de politiques culturelles serait une spécificité nationale
emporte généralement l’adhésion, ôtant par là même tout objet à une analyse
comparée. À cette idée d’une spécificité française irréductible correspond
la tendance à la juxtaposition de monographies nationales, faisant
comme si on pouvait d’emblée mettre en équivalence des politiques qui
revêtent des formes, des sens et des logiques hétérogènes. C’est le syndrome
de la comparaison “Canada Dry”25, où les perspectives nationales de chacun
des collègues éventuellement convoqués à la rédaction de son chapitre ne
font l’objet d’aucun travail de formulation collective et d’interrogation
partagée.
Pour conjurer ce double avatar, en dehors de l’indispensable rencontre
sous la forme de séminaire, la comparaison proposée porta dès le départ sur
les processus de production des politiques culturelles dans les différents pays.
On s’intéressa en particulier à la manière dont la culture fut découpée comme
secteur d’intervention publique, en mettant en évidence les logiques histori-
24. DUBOIS V. et NÉGRIER E., Les politiques culturelles en Europe du Sud, Pôle Sud, n° 10, 1999.
25. HASSENTEUFEL, op. cit., 2000, p.107.
L’analyse comparée des politiques publiques. Méthodes et principes vécus 515
ques qui, dans chaque pays, ont présidé à l’élaboration du domaine, des
principes et des modalités de la politique culturelle. À ce titre, le partage, en
amont des projets de recherche, des trajectoires historiques est l’une des
manières les plus efficaces de contrôler l’hétérogénéité des perceptions et
concepts et modes d’analyse.
Comment, dans différentes configurations, des objets et des pratiques
d’intervention sont-ils réunis ? De quelle manière sont produits les principes
qui font tenir ensemble des éléments qui, en d’autres lieux ou en d’autres
temps, sont considérés séparément ? Sous quelles formes institutionnelles
ces catégories sont-elles objectivées ? Telles sont les questions qui servirent
de base à une réflexion commune, l’analyse comparée contribuant alors à
restituer l’ancrage historique et social des différentes formes du traitement
public de la culture.
Ces questions furent posées à partir du cas des pays d’Europe du sud.
Plutôt que de postuler a priori l’homogénéité, la spécificité ou l’exemplarité
de ces pays, on chercha à mettre en évidence les configurations socio-historiques
particulières qui éclairent les conditions différenciées de l’institutionnalisation
des politiques culturelles. L’une des hypothèses soumises à la
réflexion collective fut que les histoires nationales marquées par des régimes
autoritaires ayant instrumenté la culture à des fins directement politiques
ont d’importantes conséquences sur les conditions d’institutionnalisation
d’une politique publique de la culture. Parmi les autres pistes à suivre, on
prévoyait également de réfléchir sur ce que les politiques culturelles nationales
doivent aux places différentes qu’occupent les intellectuels dans les
champs politico-administratifs nationaux ou encore aux investissements
culturels différenciés des partis de gauche.
Là encore, la mise en oeuvre du programme comparé impliquait une série
de déplacement de perspective. À des variables globales de nature plus volontiers
qualitatives, on fut amené à envisager le rôle de variables bien plus
matérielles a priori, mais dessinant les contours d’une perception différentielle
des politiques culturelles. Il en fut ainsi pour le rôle que jouait le patrimoine,
d’abord considéré sous l’angle de son poids économique dans les
budgets publics, et ensuite considéré sous l’angle politique du lien qu’il permettait
de faire entre société et religion en Europe du sud, d’une part, et
entre religion et formes d’institutionnalisation des partis politiques26. Cette
dernière dimension est encore en cours de réflexion.
Par ailleurs, à une analyse centrée sur des variables nationales il a bien
fallu se rendre à l’évidence d’une double nécessité d’associer la variable
26. SAPELLI G., L’Europa del Sud dopo il 1945. Tradizione e modernità in Portogallo, Spagna, Grecia
e Turchia, Rubettino, Soveria Mannelli, 1996.
516 Emmanuel NÉGRIER
territoriale. D’une part, la “décentralisation culturelle” faisait partie des dimensions
cruciales de la mise en oeuvre de ces politiques, le niveau national
étant sujet à de plus profondes variations dans l’organisation de ces politiques
publiques. D’autre part, la comparaison fondée plus spécifiquement
sur des cas “régionaux” démontrait tout l’intérêt d’un usage asymétrique du
comparatisme, par exemple entre la trajectoire des politiques publiques françaises
et celle des politiques culturelles en Catalogne27.
Enfin, à un regard centré sur les convergences et divergences propres à
l’aire culturelle sélectionnée (l’Europe du Sud) s’imposa très vite une extrapolation
de la recherche vers des “modèles nationaux” soumis à des tensions
qui n’étaient pas seulement endogènes, mais qui s’expliquaient aussi
dans le concert européen. L’Europe du Sud des politiques culturelles s’avéra
ainsi le creuset, non d’un modèle singulier et inédit, mais d’une pluralité de
modèles dont l’importation était à la fois complémentaire et problématique
: modèle anglo-saxon de l’agence et des financements de la culture par
les loteries, modèle français de l’institutionnalisation d’un ministère et du
recours à des politiques réglementaires singulières (prix fixe du Livre, aide
au cinéma…), modèle allemand de la fédéralisation des compétences28.
La restitution synthétique de ces deux programmes de recherche incite
donc à mettre en évidence une éthique du déplacement. De quoi s’agit-il ?
On peut en mentionner trois aspects.
Le premier est motivé par la construction progressive de l’objet dans
l’analyse comparée. Il n’est pas vrai que celui-ci soit en mesure de résister
aux multiples assauts que lui infligent et le développement lui-même du
programme empirique, et la logique même de la discussion entre partenaires
de la recherche. Assumer ces transformations, ces déplacements de perspective,
constitue donc la première raison de cette éthique. Ces transformations
sont à la fois cognitives, stratégiques et méthodologiques.
Le deuxième aspect est celui qui parcourt, en l’occurrence, le spectre
large, et parfois considéré comme scientifiquement contradictoire, entre l’activité
de recherche et les activités d’étude et d’expertise. Au soupçon qu’alimente
le jeu sur ces différents tableaux, nous opposons la complémentarité
des perspectives. La confrontation à plusieurs formes de demandes tient
compte de la diversité des relations, historiquement construites, entre les
univers de l’action et de la recherche. À tout le moins, le déplacement fréquent
d’un horizon à l’autre peut-être considéré comme l’un des privilèges
de la fonction de chercheur, et comme l’un des bénéfices de l’apprentissage
de cette diversité.
27. NÉGRIER E., “Las Políticas culturales en Francia y España. Una aproximación nacional y local
comparada”, Série des Working Papers de l’ICPS, n° 226, Barcelone, 2003.
28. LACOMBE R., Le spectacle vivant en Europe. Modèles d’organisation et politiques de soutien,
Paris, Documentation Française, 2004.
L’analyse comparée des politiques publiques. Méthodes et principes vécus 517
Le troisième aspect concerne enfin l’aller-retour entre les deux paradigmes
de la recherche comparée énoncés plus haut : la recherche sur les variables
et celle reposant sur les études de cas. Ces deux récits de programme
montrent à l’évidence qu’il n’y a pas de préséance entre les deux, qui confierait
le démarrage d’une intention comparatiste au domaine des variables
et qui donnerait au cas le rôle de “discutant”. Une recherche comparative
semble au contraire manipuler en permanence les données participant de
ces deux horizons de la méthode, et se propose d’instruire, autour d’un objet,
un débat d’autant plus riche qu’il n’est soumis ni à l’une des deux “chapelles”
ni à un principe hiérarchique entre les deux.
Pour instruire concrètement ce débat, il y a deux possibilités. La première
consiste à intégrer ces deux dimensions au sein d’un même programme
de recherche. La seconde consiste à tirer les leçons d’une impossibilité de
“tirer” tous les partenaires d’un programme vers son évolution souhaitée, et
à s’engager résolument dans ce l’on appellera ici l’hygiène de la trahison.
Hygiène de la trahison
Comment qualifier autrement le processus qui consiste à participer à un
programme de recherche comparative dont, progressivement, on est amené
à se distancier des perspectives dominantes, et dont pourtant on va se servir
pour poser sa propre problématique comparative ? Cette hygiène de la trahison
se fonde sur une série d’expériences, et repose sur deux raisons principales.
La première est liée aux limites que s’inflige nécessairement un programme
de recherche et à la diversité des possibilités et motivations de ses
partenaires d’ouvrir telle ou telle porte, de poursuivre ou de passer à autre
chose. Le bon traître est alors celui qui parvient à convaincre un nombre
choisi de ses interlocuteurs pour aller défricher des champs que les autres
laisseront en jachère, passée l’expérience ponctuelle de la rencontre, par
exemple à l’occasion, de plus en plus fréquente, d’un contrat d’étude européen.
La seconde raison a été indiquée plus haut : c’est la sanction d’une irréductible
contradiction entre les principes limitatifs d’une méthode retenue
et les promesses que l’on entrevoit du recours à une autre. Il en est ainsi des
liens entre démarches quantitative et qualitative.
Deux exemples viennent à l’appui d’un tel positionnement.
Le premier est la recherche sur “Les régions, acteurs politiques de l’intégration
européenne”, pour lequel nous avons troqué notre statut de participants,
en première phase “allemande”, contre celui de coordinateur, en
518 Emmanuel NÉGRIER
seconde phase “française”. Le second est le programme d’étude sur les six
premiers mois d’application de la loi Chevènement. Si le premier est comparatiste
au sens international du terme, le second, on le verra plus avant,
peut être également et pleinement défini comme comparatif, à l’échelle d’un
seul pays.
Le programme “Les régions, acteurs politiques de l’intégration européenne”
L’hypothèse centrale du projet, telle que formulée par le MZES, entrait dans
le contexte d’une réévaluation générale du rôle des régions dans le concert
européen, au moment où s’intensifiaient les recherches comparatives non
plus seulement intergouvernementales, mais entre niveaux territoriaux de
gouvernement en Europe29. On pouvait l’exprimer comme suit : les régions
deviendraient des acteurs politiques effectifs si elles étaient capables de
mobiliser des ressources politiques et administratives, et si elles pouvaient
offrir des liens institutionnels pour une communication intensifiée entre intérêts
publics et privés. Cette double capacité dépendait : des différentes
positions constitutionnelles des régions au sein de leur État membre ; du
degré et la de forme d’influence de la régulation européenne et du développement
du marché commun ; des ressources administratives et financières ;
et des voies de communications informelles et institutionnelles entre les intérêts
privés et publics au niveau régional.
Dans le but d’éclairer le poids relatif de ces facteurs, on choisit les régions
et les questions qui allaient permettre une variation contrôlée d’au
moins deux de ces variables.
Le choix des cas s’opéra en fonction des critères suivants : le statut constitutionnel
des régions ; la force économique, une région faible et une forte
dans chaque pays. Les deux régions sont supposées avoir plus ou moins la
même position dans chaque pays ; la taille comparable des régions et si possible,
à pouvoir électif comparable.
En ce qui concerne la configuration constitutionnelle, quatre des douze
États membres choisis pouvaient s’inscrire dans un continuum de ‘l’État
fédéral” (RFA) à l’État régional (Espagne et Italie) jusqu’à l’État décentralisé
(France).
Les différences essentielles pouvaient se résumer de la sorte : en contraste
avec les länder, les régions espagnoles, italiennes et françaises ne sont
pas représentées dans les processus de prise de décisions politiques au
29. JEFFERY Ch., (dir.), The Regional Dimension of the European Union, London Franck Cass, 1997 ;
KEATING M. and LOUGHLIN J., (dir.), The Political Economy of Regionalism, London, Franck Cass,
1996.
L’analyse comparée des politiques publiques. Méthodes et principes vécus 519
niveau de l’État central ; en Allemagne, Espagne et Italie, les régions ont
des compétences législatives, en France elles se limitent aux tâches administratives
; la portée des compétences varie considérablement. Les länder
ont un statut identique et jouissent des mêmes droits et compétences. En
Espagne, Italie et France, il y a différentes classes de régions. En Espagne,
les trois “communautés historiques” (avec langue et culture propre) ont atteint
le statut d’autonomie plutôt, plus facilement et depuis le début disposent
de plus de compétences que les autres communautés. Il en est de même
pour les régions italiennes à statut spécial30.
Tableau n° 2 : La force relative de 4 types de régions
Statut politique Situation économique forte Situation économique faible
État fédéral Bade Württemberg Basse-Saxe
État régionalisé type A Catalogne Andalousie
État régionalisé type B Lombardie Sicile
État décentralisé Rhône-Alpes Languedoc-Roussillon
Dans le but d’évaluer l’influence de facteurs économiques, il avait été décidé
d’inclure, pour chaque pays, une région forte avec une part importante
d’activités dans le secondaire et le tertiaire, et une région faible avec une
part importante d’activités dans le primaire. Les critères de puissance économique
étaient la part de la région dans le PIB et PIB per capita, le taux de
chômage ainsi que l’information sur l’infrastructure.
La sélection des thèmes d’action publique européenne s’est faite en fonction
des critères suivants : le thème choisi devait avoir un impact sur le niveau
régional ; il devait témoigner d’une variété de type : distributif (politique
agricole, certains programmes d’éducation, politiques de recherche et développement),
redistributif (politique régionale, certains aspects de la politique
sociale) et régulateur (mise en oeuvre des directives européennes).
La recherche s’appuyait enfin sur trois types distincts d’outils méthodologiques
: la réalisation dans chaque région d’un tableau synthétique concernant
les aspects démographiques, géographiques, politiques, culturels,
économiques et sociaux. Il s’accompagnait de données statistiques harmonisées
; la réalisation d’un questionnaire fermé, comportant des dimensions
globales sur les représentations des politiques régionales, nationales et communautaires,
ainsi que des aspects plus précis portant sur les réseaux, les
problèmes opérationnels de gestion des programmes communautaires. Ce
30. BOBBIO L., I governi locali nelle democrazie contemporanee, Roma-Bari, Laterza, 2002.
520 Emmanuel NÉGRIER
questionnaire devait être administré à un panel d’environ 300 à 450 personnes
représentatives des différents types d’acteurs régionaux et sub-régionaux.
Il serait administré en deux temps, le second étant réservé à une analyse
de réseaux formelle, traitée par informatique ; la réalisation d’études de terrain
portant sur les deux dimensions de politique publique concernées. Pour
chaque région, 6 études de cas furent sélectionnées.
Dans la balance entre l’étude de cas et l’approche des variables, et en
dépit des apparences, l’évolution de la perspective de recherche se fit en
direction de la seconde méthode. L’équipe coordinatrice disposait des moyens
scientifiques et des prérequis intellectuels pour mettre en oeuvre l’analyse
des réseaux. C’est donc celle-ci qui s’imposa assez vite comme la finalité
scientifique réelle de la recherche, celle de laquelle on attendait la réponse
la plus pertinente à la question : en quoi les régions sont-elles des acteurs
politiques de l’intégration européenne ? La place des études de cas devenait
plus marginale, alors même qu’il s’agissait de la méthode la mieux partagée
par les membres du réseau de recherche. Les premières réunions rendirent
visible un certain décalage entre les priorités et le poids respectif des différents
outils de recherche. Un certain nombre envisagea, au-delà de la participation
à cette recherche, la reformulation des questions afin de mettre en
commun les autres résultats qualitatifs des études de terrain. La nouvelle
recherche s’intitula “Que gouvernent les régions d’Europe ? Échanges politiques
et mobilisations régionales”31.
La perspective nouvelle empruntait à la première ses acquis. La masse
d’informations accumulées durant les trois premières années constituait plus
qu’un simple matériau de base : elle comportait aussi des hypothèses construites
et un certain nombre de validations empiriques sur la régionalisation
des politiques européennes. L’autre acquis était humain. La plupart des chercheurs,
associés à la première recherche, jouèrent le jeu de la reformulation.
Ce que l’on peut admettre comme une seconde phase de recherche, ou comme
un programme nouveau, fonctionna plus sur la base de la première méthode.
L’étude de cas, dont on observe par décomposition les enseignements plus
généraux, visait à fonder une théorie de la multi-level governance, et d’appréhender
le rôle différencié que les régions jouaient en son intérieur32. C’était
en même temps mettre en évidence qu’il y avait un décalage réel entre ce
que certains énonçaient à l’époque comme l’irrésistible avènement de
l’“Europe des régions” et la très forte disparité de ce que l’on identifiait sous
31. NEGRIER E. et JOUVE B., (dir.) Que gouvernent les régions d’Europe ? Échanges politiques et
mobilisations régionales, Paris, L’Harmattan, Logiques Politiques, 1998.
32. JOUVE B. and NEGRIER E., “Multi-level Governance “French Style”. The contribution of the
European Structural Funds to Redefining Intergovernmental Relationships in France”, European planning
studies, vol.6, n° 5, 1998 ; HOOGHE L. and MARKS G., Multi-Level Governance and European
Integration, Lanham, Rowman and Littlefield, 2000.
L’analyse comparée des politiques publiques. Méthodes et principes vécus 521
le registre des mobilisations régionales, et des échanges politiques intrarégionaux
et inter-niveaux à l’échelle européenne. En termes de résultat, la
seconde période fut sans doute plus sceptique que la première. Nul doute
qu’elle fut différente et qu’elle apporta, modestement, sa pierre à la compréhension
des effets de l’intégration européenne sur la transformation de l’action
publique territoriale.
Dans cet exemple, le passage d’un stade à l’autre, qui recoupe la constitution
d’équipes en partie distinctes, et d’autres principes de coordination,
ne correspond pas à l’idéal de la combinaison oecuménique, revendiquée par
Jean Blondel, entre analyses quantitative et qualitative. Entre les partenaires,
au contraire, s’est maintenue une distance entre tenants des variables et
promoteurs des cas. Pour les premiers, l’étude monographique remplissait
un rôle de validation des variables tenues pour cruciales. Pour les seconds,
les variables initialement recherchées n’ont pas vraiment cessé d’être des
signes anticipatoires de résultats qualitatifs. Dans les deux ouvrages, l’un
allemand et l’autre français, se perçoit cette tension. D’un côté, elle est le
signe d’un défaut d’aboutissement, ou d’un déficit de fusion des deux perspectives.
Elle en indique donc au concret toute la difficulté. D’un autre côté,
elle redit le rôle de la controverse académique et sa fonction d’échange et de
distinction.
L’analyse de l’invention d’un nouveau territoire :
les Communautés d’Agglomération
Au mois d’octobre 1999, Gérard Marcou, professeur à Paris I et responsable
du GRALE (Groupe de Recherche sur l’Administration Locale en Europe),
prit l’initiative de réaliser, pour le compte du Centre d’Études et de Projet du
Ministère de l’Intérieur, une cellule d’étude rattachée au cabinet du Ministère
de l’Intérieur, un premier bilan de la mise en oeuvre de la loi Chevènement
de juillet 1999 sur l’intercommunalité. L’idée était d’autant plus séduisante
qu’elle concernait un groupe de chercheurs répartis dans plusieurs régions,
connaisseurs des terrains politiques soumis à l’examen, sans avoir pour autant
partie liée avec eux. Peu de membres de ce groupe avaient travaillé pour,
tout en ayant produit sur le pouvoir local. Il s’agissait là d’un contrat.
La proposition de Gérard Marcou était l’occasion d’une expérience particulière
: celle du chargé d’étude, devant faire preuve en peu de temps –
quatre mois – d’efficacité, de perspicacité et de respect eu égard aux normes
d’études standardisées par le chef de projet, pour 15 régions françaises. Il
s’agissait de changer d’angle d’attaque comme on change de casquette, tout
en conservant à l’esprit les bénéfices de l’inscription sur place et les acquis
des travaux antérieurs.
522 Emmanuel NÉGRIER
Par hypothèse, cette accumulation primitive devait permettre d’aller vite
au coeur des choses, en contrôlant les risques de capture par la source d’information,
et de disposer ainsi d’une étude de cas dont l’usage scientifique
serait un deuxième temps de travail. Les leçons anticipées de ces observations
“expertes” reposaient sur une intuition : celle que le terrain comportait
beaucoup plus de questions que les seules interrogations contractuelles auxquelles
les chercheurs étaient appelés à répondre.
L’étude ne comprenait, dans le canevas remis à chacun, aucune problématique
réelle. Tout au plus s’agissait-il d’éléments de description des étapes
du processus et des interactions favorables ou défavorables au succès de
l’affaire. Le ministère était lui-même marqué par l’incertitude à l’égard des
effets que l’on pouvait escompter de ce nouveau dispositif de coopération
intercommunale. Parmi les outils de comparaison des diverses réalités territoriales,
la notion de leadership avait été évoquée, mais de façon “courante”,
lors d’une des réunions préparatoires.
En effet, la structuration du projet obéissait à une logique descriptive de
laquelle il était malaisé de sortir. Après une réunion intermédiaire à Paris, le
canevas de chaque étude était fixé. Le bilan de l’intercommunalité par région
constituait le premier pilier. Il comportait quelques éléments d’évaluation
qualitative. Ensuite, on passait au concret des études de cas, dont le
choix se justifiait par rapport aux critères définis en amont. On y analysait
les soubassements politiques et autres contraintes qui motivaient une alternative
institutionnelle. Ensuite, on examinait les compétences et enjeux en
termes de projet, qui permettaient de se diriger vers une sorte d’économie
des politiques publiques locales, que la question des transferts de compétence
mettait, éventuellement, au goût du jour. Suivaient une analyse fiscale
et financière, ainsi qu’un rapport sur le périmètre, et sa conciliation avec
celui d’un éventuel pays couvrant tout ou partie de la zone. Plus largement,
c’était l’économie politique des cartes qui était en jeu ici : celle d’un pays,
d’une agglomération, des multiples syndicats et bassins. C’était aussi une
manière d’introduire au rôle du préfet, duquel on attendait alors un “retour
de l’État”33. Enfin, la question démocratique était abordée à propos de la
représentation des communes dans la nouvelle institution communautaire.
Les contraintes de temps d’étude, la relative nouveauté des questions
(fiscales, par exemple), impliquèrent un investissement assez poussé sur le
terrain, en même temps qu’une nostalgie anticipée, pour beaucoup de membres
du groupe, de devoir conclure sans autre perspective de valorisation et
d’approfondissement. Au moment de la remise du rapport final, plusieurs
chargés d’étude, dans plusieurs régions, partagèrent cette frustration. Elle
33. État qui était donc sensé avoir disparu.
L’analyse comparée des politiques publiques. Méthodes et principes vécus 523
alimenta le projet d’utiliser ces premiers pas dans l’analyse (qui fonctionnait,
comme on l’a vu, sur une vision très orientée “variables”) pour constituer
un groupe de recherche. Celui-ci se proposerait de creuser quelques
questions posées, à l’appui de nouveaux instruments d’analyse. C’est à cette
occasion qu’a émergé la question du leadership territorial34. La relative diversité
du groupe et de ses inclinations conceptuelles pouvait paraître un
handicap. Elle fut une chance. Il y avait là des émules de Daniel Gaxie,
d’Ehrard Friedberg, des partisans de l’école grenobloise des référentiels,
d’autres plus marqués par les croisements localisés entre le politique et l’action
publique. Certains en tenaient pour les micro-dispositifs de pouvoir
foucaldiens appliqués à l’intercommunalité, tandis que d’autres se révélaient
plus proches du néo-institutionnalisme. Ce fut une chance parce que le débat
sur les variables conduisit à une confrontation des plus fructueuses, ce
dont l’ouvrage paru témoigne35.
Comme dans l’exemple précédent, les attendus d’un dispositif ponctuel
sont trahis en les traduisant dans un nouveau cadre, avec ses propres centres
d’intérêts et méthodes préférées. Dans les deux cas, convenons qu’il s’agit
d’une trahison un peu spéciale, puisque le trahi, dans l’affaire, fut indifférent
ou même complice. C’est l’un des avantages de la recherche que de ne
se poser les questions de “territoire de recherche” qu’en termes excessivement
euphémisés, par rapport à la compétition qui fait rage entre consultants,
par exemple.
Traduttore – Tradittore disent les Italiens. Cela est vrai pour plusieurs
langues en interaction. Mais c’est également valable pour les échanges qui
ont cours dans une seule. La traduction, chère à Michel Callon36 est aussi
nécessaire entre chercheurs, entre disciplines et écoles de pensée. Pouvoir
jouer sans cesse de la pertinence des approches, des méthodes et des concepts,
en traduire, c’est-à-dire en trahir les intentions initiales, permet de se
départir d’un exceptionnalisme national de plus en plus suspect, et d’offrir
des perspectives plus réalistes à la comparaison internationale. Cette posture
appelle plus la recherche de réfutations (par d’autres visions internes,
par l’échange avec d’autres nationalités disciplinaires), que la confirmation
d’un modèle préconstruit. C’est la raison pour laquelle l’analyse comparée,
qui suppose un certain investissement dans la coordination, ne supporte que
très difficilement la hiérarchie.
34. GENIEYS W, SMITH A., BARAIZE F., FAURE A. et NEGRIER E., “Le pouvoir local en débats.
Pour une sociologie du rapport entre leadership et territoire”, Pôle Sud, n° 13, 2000, pp.103-119.
35. BARAIZE F et NEGRIER E., (dir.), L’invention politique de l’agglomération”, Paris, L’Harmattan,
Logiques Politiques, 2001.
36. CALLON M., “Éléments pour une sociologie de la traduction : la domestication des coquilles Saint-
Jacques et des marins-pêcheurs dans la baie de Saint-Brieuc”, L’Année sociologique, vol. 36, Paris, PUF,
1986.
524 Emmanuel NÉGRIER
Conclusion
La pratique de la recherche comparée donne naissance à des collectifs particuliers.
Il s’y joue une pluralité d’influences réciproques, de scènes d’échanges
entre pairs, avec les acteurs de terrain. Cette pluralité est d’autant plus
nécessaire au chercheur qu’il se situe dans un rapport aux objets en train de
se construire. À ce sujet, l’arbitrage entre l’entrée par l’étude de cas et celle
par l’analyse des données donne sans doute la préférence à la première, au
moins dans les premières étapes du travail collectif. Ensuite, au moment où
s’installent l’interconnaissance et le contrôle des hétérodoxies, l’analyse par
variables peut prendre une autre place que celle d’une fausse rationalisation
par les chiffres. De ce fait, la différence de méthode et d’approche entre la
comparaison internationale et celle qui se déploie à l’intérieur de frontières
nationales tend aujourd’hui à s’estomper. Le caractère collectif de leur cadre
apparaît aujourd’hui comme une relative banalité, après avoir été une
incongruité dans les sciences sociales, particulièrement en France. L’individualisation
du chercheur y remontait à loin, puisant ses racines dans une
filiation particulière, moins avec le laborantin qu’avec l’écrivain37. Bien
qu’elle soit depuis longtemps remise en cause, l’individualité de l’intellectuel
demeure une valeur que l’on tient souvent pour encore cruciale. L’un
des objectifs de cet article était, en faisant le récit d’apprentissages passés
ou en cours, de montrer les multiples interactions qui font cet individu dont
on parle, et qui par là même le “défont”, en quelque sorte, dans sa prétention
à l’unique et au particulier. Si nous avons souhaité rendre compte de ces
aspects, en insistant sur le déplacement, la trahison et autres dimensions
pratiques, c’est pour témoigner du bricolage qui se dissimule souvent derrière
les cadres théoriques les plus achevés en apparence. Mais il ne s’agit,
en aucune manière, de faire de l’anti-théorie une maxime de l’analyse comparée,
voire de l’analyse des politiques publiques. La finalité de théorisation
demeure une exigence, qu’elle se donne pour objectif d’inventer des concepts,
ou d’arbitrer sur pièces entre ceux déjà disponibles. Cette exigence
s’accomplit, à notre avis de façon largement plus efficace, en rendant compte
des chemins tortueux de l’épreuve empirique plus qu’en les masquant ; en
reconnaissant sa dette au terrain, plutôt qu’en l’embrigadant dans un canevas
tout prêt.
37. BENICHOU P., Le sacre de l’écrivain, Paris, Gallimard, 1996.
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