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Évaluation des politiques familiales et sociales
NOUV E L L E S A P P ROCHE S , NOUV E L L E S MÉ THODE S
Jean-François Calmette – maître de conférences en droit public, Université des Antilles et de la Guyane
La Lolf comme nouvelle approche
des politiques publiques
En modifiant l’architecture du budget des finances publiques, la Loi organique
relative aux lois de finances (Lolf) vise à rationaliser les dépenses de
l’État. La manière dont sont conçues et mises en oeuvre les politiques
publiques s’en est trouvée, à son tour, bouleversée. Il n’est pas certain que
la démarche de la Lolf, avec sa logique de performance et les indicateurs
qui lui sont associés, permette, à elle seule, une meilleure évaluation des
politiques publiques.
La Loi organique relative aux lois de finances (Lolf) (1)
du 1er août 2001 va-t-elle vraiment changer la conception
des politiques publiques et de leur évaluation ? La question
est plus difficile qu’il n’y paraît. Elle amène à se
demander s’il existe un rapprochement possible entre
l’évaluation au sens de cette nouvelle loi et les finalités
des politiques publiques habituellement déterminées en
sciences sociales.
La contrainte budgétaire implique désormais d’accroître
l’efficacité des choix publics et de la performance des
résultats, à l’instar de la compétitivité dans le secteur
privé. En termes budgétaires, en fonction de l’évaluation
annuelle des résultats, certains secteurs nécessiteront parfois
des moyens financiers complémentaires, d’autres
devront au contraire être réorientés plus tard, voire être
externalisés. Mais outre la recherche d’une meilleure
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performance dans les résultats, la Lolf et ses acteurs ont
aussi un intérêt à bien définir les politiques envisagées.
Pour mieux assimiler l’influence spécifique de la Lolf
dans le domaine des politiques publiques, il faut d’abord
cerner la place de celles-ci dans leur nouveau régime juridique
financier qui implique un cadre conceptuel renouvelé.
L’évaluation de la réussite de ces politiques dépendra
aussi du contrôle opéré.
La place des politiques publiques
dans l’architecture budgétaire de la Lolf
• Origine et objectifs de la Lolf
La Lolf entraîne une nouvelle forme d’architecture budgétaire
puisqu’elle supprime celle de l’ordonnance de
1959 composée de titres, parties et chapitres que la complexité
rendait interdits au profane. Cette loi fut votée en
2001, avec application pleine, pour le projet de loi de
finances, pour 2006. Elle fut conçue dans un souci de plus
grande transparence, au sein d’un climat de consensus
politique, doctrinal et même médiatique.
Le nouveau dispositif juridique a vocation à permettre un
meilleur contrôle des deniers publics par le Parlement et
insuffle une nouvelle dynamique tendant à la performance.
À ce titre, l’article 51 alinéa 5 indique que le projet classique
de loi de finances doit être complété par un « projet
annuel de performances » incluant « la présentation
des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis,
des résultats obtenus et attendus pour les années à venir
mesurés au moyen d’indicateurs précis dont le choix est
justifié ». Ces « projets de performance » entraînent, en
pratique, deux nouvelles entités budgétaires : la mission
et le programme.
La notion de « politique publique » :
entre « missions » et « programmes »
Une mission correspond aux grandes politiques de l’État
(justice, armée, etc.) et constitue normalement le support
des politiques publiques. Elle peut concerner un seulministère
mais elle est parfois interministérielle. Elle regroupe
ensuite plusieurs programmes. Ces programmes remplacent
les anciens chapitres budgétaires prévus par l’ordonnance
de 1959. Il y en avait 850 à l’époque !
Les programmes correspondraient davantage à des poli24
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tiques publiques sectorielles car ils sont plus précis que les
missions, dont les intitulés sont très généraux. Damien
Catteau considère qu’ils se situent à un niveau de « segmentation
de politiques publiques » (Cateau, 2007).Ainsi,
les notions de mission et de programme sont essentielles
pourmieux comprendre l’intégration des politiques dans la
Lolf. Dans le droit en vigueur, on peut donc dire que celleci
s’effectue au sein de ces deux nouvelles entités budgétaires,
puisque l’article 7 prévoit qu’« unemission comprend
un ensemble de programmes concourant à une politique
publique définie ». À ce stade, une réflexion s’impose sur
cet axe fondamental car c’est lui qui vise principalement la
question de l’optimisation des politiques de l’État.
Plusieurs auteurs ont rappelé les insuffisances de la nouvelle
architecture budgétaire, puisqu’elle souffre encore
d’imprécision dans la définition même des actions
publiques. Les intitulés des missions sont, par exemple,
très laconiques et théoriques et ne sont pas accompagnés
de document précisant les objectifs de performance liés
aux politiques publiques (2) ni même d’indicateurs.
Nicolas Tenzer montre néanmoins l’intérêt de ce cadre
juridique pour le suivi des politiques car celui-ci présente
un avantage par rapport aux programmes du fait de la
portée interministérielle des missions (Tenzer, 2003).
Les programmes, quant à eux, sont plus précis et ont un
lien direct avec l’évaluation des utilités car ils sont « définis
en fonction des finalités d’intérêt général » (3). Néanmoins,
l’inconvénient est qu’ils peuvent recouvrir en pratique
des actions hétérogènes. C’était par exemple le cas de
ceux de 2005 liés à la mission Justice, qui regroupait des
domaines aussi variés que la justice judiciaire,
l’administration pénitentiaire, la protection judiciaire de
la jeunesse, l’accès au droit et à la justice et le soutien de
la politique de la justice. En revanche, les juridictions
administratives ne constituaient pas un programme dans
cette mission (4), ce qui pouvait brouiller la visibilité de
cette politique. On en revient ici au problème de la délimitation
de l’objet des actions publiques et de leurs objectifs,
ainsi que du difficile passage de la dimension
programmatique à celle de la mise en forme des politiques
publiques.
On peut citer d’autres exemples de programmes en dehors
de la famille : dans la mission Médias, on distingue ainsi
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un programme Presse, un autre Chaînes françaises et un dernierAudiovisuel
extérieur ; dans la mission Enseignement
scolaire, on a les programmesVie de l’élève et Enseignement
scolaire public du 1er degré ; dans la mission Solidarité,
insertion et égalité des chances, un programme Lutte contre
la pauvreté : expérimentations.
On note parfois un manque d’articulation au sein même
de certains programmes mais également entre « missions
» et « programmes », ce qui est susceptible de nuire
à l’efficacité des actions proposées. Ainsi, la Cour des
comptes, en 2007, dans le cadre de sa première évaluation
de la démarche de performance (5), a considéré que
« dans un nombre de cas significatifs, l’organisation retenue
entre les missions, au sein des missions et parfois à
l’intérieur des programmes ne se prête pas à la mise en
oeuvre d’une approche performante, ni même toujours
cohérente, des politiques publiques. Le programme est
parfois constitué par simple juxtaposition du périmètre
de compétences de plusieurs directions » (Belluteau,
2007, p. 181). La même juridiction financière a aussi
constaté l’hypertrophie de certains programmes et des
Budgets opérationnels de programmes (Bop) qui leur sont
rattachés.
Enfin, le troisième échelon de l’architecture budgétaire,
c’est-à-dire les indicateurs qui sont joints aux programmes,
a également un lien avec l’évaluation de la performance
publique. Même si dans ce domaine, la cour
reconnaît quelques progrès, elle note que « certains indicateurs
demeurent trop complexes ou ne permettent pas
de donner une image significative des résultats atteints
dans la mise en oeuvre des politiques publiques qu’ils sont
censés retracer » (Belluteau, 2007, p. 183). Il faut ajouter
que certains pays, contrairement à la France, consultent
sous forme d’enquêtes publiques les différents acteurs
publics ou sociaux afin d’améliorer ces indicateurs.
Pour faire un premier bilan, la notion de politique publique
est donc finalement assez difficile à appréhender dans le
nouveau régime juridique prévu par la Lolf.
L’évaluation des politiques publiques et la
Lolf : une nouvelle logique ?
L’appréciation de la performance dans une démarche globale
d’évaluation des politiques publiques est une tâche
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difficile. C’est pourquoi, pour mieux comprendre le rôle
d’évaluateur du Parlement, il faut distinguer le contrôle
des résultats budgétaires effectué dans le cadre de la Lolf
et son appréciation plus large en matière d’évaluation des
politiques publiques.
• Le contrôle a posteriori de la performance des résultats
budgétaires
En matière d’adoption du budget, la mission représente
l’unité de vote du Parlement. Le programme est, lui, la
nouvelle unité de spécialisation des crédits. Pour ce qui
concerne le contrôle, l’une des principales innovations de
la Lolf est de permettre une évaluation a posteriori de la
performance des résultats budgétaires au niveau parlementaire.
L’État, conformément à la théorie de « l’État de
droit » et de la transparence, doit en effet lui aussi rendre
des comptes (6).
La production des « utilités publiques » doit, chaque année,
être évaluée au profit des contribuables. Les objectifs et les
indicateurs de résultats qui ont été soumis doivent ensuite
être confondus après l’année écoulée. Sont aussi pris en
compte les moyens financiers et en personnel pour évaluer
l’efficience de l’utilisation des crédits. Les engagements du
gouvernement donnent lieu au dépôt de rapports annuels de
performances. Ces documents doivent permettre aux parlementaires
de comparer les données de performance avec les
projets annuels de performance.
Le problème est que si l’on raisonne purement en termes
d’évaluation des politiques publiques, le calcul opéré
risque d’être insuffisant pour deux raisons :
– tout d’abord, avec la Lolf, l’attention est souvent davantage
portée sur le bénéfice financier produit par l’action
publique, alors que celle-ci est susceptible d’engendrer
d’autres effets plus directs sur la société mais difficilement
évaluables en termes financiers. Aussi, on pourrait
davantage prendre en compte « des indicateurs d’impact
qui dépendraient strictement des dépenses de politiques
publiques qu’on évalue, ou des indicateurs de “politique
publique” […] qui relèveraient plutôt de résultats généraux.
Ainsi les dispositifs pour l’emploi des jeunes peuvent viser,
au niveau local, une réduction du taux de chômage, mais
pourront aussi avoir un effet sur la délinquance. Le premier
niveau estmesuré par un indicateur d’impact, le second par
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un indicateur de politique publique car la réduction de la
délinquance résulte de plusieurs politiques (logement, sécurité,
justice) » (Poli, 2003, p. 111).
La difficulté est que ces objectifs socio-économiques, qui
existent bel et bien dans la Lolf et qui se rapprochent le
plus des finalités des politiques publiques, ne correspondent
pas toujours à l’évaluation de la performance au sens
comptable du terme. À titre d’exemple, comme
l’expliquent Alexandre Siné et Brice Lannaud, « si la
réduction du taux de chômage constitue un objectif politique,
elle ne saurait constituer un objectif de performance
[…]. En revanche, figurent comme objectifs de
performance […] l’amélioration de l’efficacité du service
public de l’emploi […] ainsi que l’amélioration de
l’accès et du retour à l’emploi des publics bénéficiant des
contrats aidés » (Siné, Veillet, 2007, p. 25).
Par ailleurs, il est regrettable que la Lolf s’applique à
l’ensemble des services publics car on constate que la
mesure de performance n’est pas d’une application aisée
à certaines politiques publiques. C’est le cas de celles
« qui délivrent des services diffus comme la diplomatie,
la préservation de l’environnement, la culture » (Siné et
Lannaud, 2007, p. 271). On avait déjà remarqué en pratique,
dès 2005, dans ces différents domaines, la difficulté
d’établir des objectifs et des indicateurs de performance
fiables. Il en est de même pour l’évaluation de la performance
des actions sociales.
En dépit du caractère hétéroclite de ces différents objectifs
et alors que l’utilisation des indicateurs de performance est
surtout répandue dans le domaine des finances publiques,
on peut tout de même se demander si celle-ci ne pourrait
pas être prise en compte dans une dominante plus sociale.
C’est le cas en Grande-Bretagne, où le constat a été établi
que l’on était allé un peu trop loin dans l’utilisation des
indicateurs chiffrés. L’évaluation était trop quantitative :
« L’évaluation des politiques publiques nécessite que des
études soient menées […] bien au-delà de la sélection de
quelques chiffres », estime Jean-René Brunetière (2006,
p. 105). Désormais, au niveau local, le premier indicateur
de performance pour les autorités doit refléter la qualité
des politiques en faveur des classes sociales en difficulté
(handicapés, victimes de violence domestique, toxicomanes)
et des minorités ethniques (7). Une démarche assez
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proche avait également été proposée par le parlementaire
européen Philippe Hertzog, dans le cadre de l’évaluation
de certains services publics au niveau européen, pour
lesquels il préconisait un contrôle de leur efficacité sociale
(Hertzog, 2006) ;
– la seconde limite du contrôle annuel de performance en
matière d’analyse de l’action publique est que, même si
l’évaluation opérée par le Parlement est systématique
puisqu’elle concerne l’ensemble des finances publiques,
elle se limite temporellement à une seule année, ce qui
rend impossible une vision globale sur le long ou moyen
terme (8). De plus, il n’est pas certain que tel un paradigme,
les résultats débouchent sur une généralisation des
solutions trouvées à l’échelle de la société. C’est pourquoi
on ne peut pas dire qu’il existe déjà une véritable « Lolf
de l’évaluation » (9) des politiques publiques. On peut se
demander si la nouvelle Révision générale des politiques
publiques (RGPP) n’a pas été mise en place pour pallier
ce manque et compléter la Lolf.
• Concurrence entre Lolf et RGPP ?
La RGPP est pilotée aux plus hauts niveaux de l’État par
les cabinets présidentiel et ministériels. Cet autre outil
présente une certaine continuité avec la Lolf dans sa recherche
de modernisation des finances publiques, bien que,
par certains aspects, il fasse doublon avec la loi de 2001
et soulève des interrogations concernant la pérennité de
celle-ci. Il n’est pas du tout certain, non plus, que la RGPP
soit plus précise que la Lolf en termes de définition des
actions publiques. L’évaluation est réalisée par des équipes
d’audits organisées en quatorze « domaines » pouvant couvrir
plusieurs périmètresministériels. Cela pose le problème
de la distinction entre le volet structurel de la réforme et
l’évaluation des résultats : « L’évaluation des structures et
l’évaluation des actions constituent deux champs distincts
[…]. Les structures doivent en effet être jugées au regard de
leurs missions pérennes ou de normes organisationnelles
prédéterminées. Pour clarifier la terminologie, il est préférable
de parler dans ce cas d’audit […] et de réserver le
vocable évaluation aux seules actions » (Perret, 2003, p. 14).
En dépit de ces problèmes de définition, la Lolf prévoit
des prérogatives spécifiques au profit du Parlement pour
évaluer les actions publiques.
Évaluation des politiques familiales et sociales
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• Les prérogatives spécifiques du Parlement enmatière
d’évaluation des politiques publiques
Tout comme en matière budgétaire, le Parlement, qui
représente l’action politique par essence, devrait normalement
être le lieu privilégié de l’évaluation des politiques
publiques, laquelle nécessite un débat.
Plusieurs instances ont été créées mais sans véritable succès.
La loi n° 96-517 du 14 juin 1996 avait, par exemple,
fondé l’Office d’évaluation des politiques publiques.
Le Sénat s’était aussi doté d’un Comité d’évaluation des
politiques publiques en juin 2000. Un Office parlementaire
d’évaluation des politiques de santé avait enfin été
établi en décembre 2002. On a pu constater quelques progrès
dans le domaine de l’évaluation parlementaire, avec
l’établissement des Missions d’évaluation et de contrôle
(les Mec).
Créés en 1999, lesMec, rebaptisées par la suiteMissions
de contrôle et d’évaluation, ont été institutionnalisées
par la Lolf dans le cadre des articles 57, 59 et 60. Dès la
première année, le bilan des Mec a été jugé positif (10).
Leur champ d’évaluation, même s’il est considéré – pour
l’instant – comme « plus technique que social et [ne
concernant] que certains pans de l’action publique »
(Hérault, 2003, p.77), a déjà visé d’autres secteurs, comme
la politique publique du logement social (en 2001), ce qui
est encourageant et montre les potentialités du Parlement
en matière d’évaluation sociale. On constate cependant
que le contrôle opéré est souvent un contrôle de la
performance et qu’il présente peu de rapport avec une
évaluation traditionnelle des politiques publiques.
La Lolf, outil ultime d’évaluation ?
La dimension temporelle des politiques publiques reste
importante et représente le nécessaire complément de
l’évaluation au sens strictement budgétaire. Il ne faut pas
non plus oublier que la mesure de la performance n’est pas
une finalité absolue et ne doit pas devenir un dogme comptable.
Elle n’a d’intérêt que si, tel un instrument, elle sert
les politiques dans la définition même de leurs objectifs.
La Lolf ouvre de nouvelles perspectives du point de vue
de la transparence et de l’évaluation des finances publiques.
Bien que la mesure de la performance prévue par la loi
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de 2001 crée incontestablement un contexte favorable à
l’évaluation, cet outil est encore nouveau et surtout mal
appréhendé dans son impact sur les politiques publiques.
Il faudra peut-être encore attendre un peu pour connaître
sa pertinence exacte en termes d’évaluation des choix
publics.
NOTES
1 - Loi organique n° 2001-692, JORF, 2 août 2001, p. 12480.
2 - Cependant, « le ministère des Finances tend à atténuer ceci notamment par
le biais de la déclinaison opérationnelle des programmes, en mettant en oeuvre
[…] un cadrage ministériel en amont », souligne D. Catteau, 2007, p. 64.
3 - Article 7 de la Lolf.
4 - Rapport d’information sur la mise en oeuvre de la Lolf dans la justice judiciaire
(doc. Sénat, n° 478).
5 - Article 58 de la Lolf.
6 - Bien que la nouveauté de ces pouvoirs de contrôle soit réelle, il faut avouer
que des possibilités existaient déjà mais les parlementaires ne les utilisaient pas
ou très peu.
7 - « L’Angleterre sous l’empire des indicateurs de performance », La Gazette,
7 avril 2008, p. 24.
8 - Le gouvernement entend cependant mettre en oeuvre un budget pluriannuel
sur la période 2009-2011.
9 - Ce constat est également partagé par É. Salustro, « Comment évaluer la pertinence
des politiques publiques », Les Échos, 11 décembre 2007.
10 - « Au cours de ses cinq mois de fonctionnement, la mission d’évaluation et
de contrôle a affirmé son existence. La fermeté et la liberté du ton employé, la
pertinence et l’audace des questions évoquées, ainsi que les silences parfois
gênés de l’administration, témoignent à eux seuls que la Mec “a fait mouche” ».
Rapport n° 1781, déposé le 7 juillet 1999.
Évaluation des politiques familiales et sociales
NOUV E L L E S A P P ROCHE S , NOUV E L L E S MÉ THODE S
Bibliographie
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>Hérault B., 2003, « Qu’en est-il du côté de l’État ? », Informations
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